Καθυστερήσεις επενδύσεων, ακόμη μεγαλύτερη γραφειοκρατία, περισσότερες ατέρμονες δικαστικές διαμάχες, ανασφάλεια δικαίου και, τελικά, μειωμένη εμπιστοσύνη των πολιτών προς το κράτος. Αυτά είναι τα βασικά αποτελέσματα της εν Ελλάδι υπερπαραγωγής νόμων, που τροφοδοτούν τα φαινόμενα κακοδιοίκησης, πολλαπλασιάζοντας τις κατά βούληση ερμηνείες με έναν κυκεώνα νέων ρυθμίσεων οι οποίες σε πολλές περιπτώσεις έχουν άρωμα πελατειακό. Ενα από τα πολλά αίτια, όπως εξηγούν στην «Κ» ειδικοί επιστήμονες, είναι η πολιτική κουλτούρα που θεωρεί επιτυχημένο έναν υπουργό όταν «φέρνει πολλούς νόμους» και επομένως δείχνει να «παράγει έργο».
Κάθε χρόνο ψηφίζονται περίπου 100 νέοι νόμοι, χιλιάδες υπουργικές αποφάσεις και κανονιστικές πράξεις, παλαιότερες διατάξεις τροποποιούνται, συμπληρώνονται ή καταργούνται μερικώς. Ενδεικτικά, το 2001 είχαν εκδοθεί 1.831 ΦΕΚ και το 2024 εκδόθηκαν 7.790. Ο τετραπλασιασμός τους απεικονίζει μια κανονιστική έκρηξη την τελευταία 25ετία. Παρ’ όλα αυτά, συχνά το οικονομικό, κοινωνικό και τεχνολογικό περιβάλλον αποδεικνύεται αρρύθμιστο, καθώς σε ένα θεσμικό τοπίο πολυνομίας, στο οποίο ακόμη και οι ειδικοί δυσκολεύονται να γνωρίζουν «τι λέει ο νόμος», το αποτέλεσμα είναι κακονομία.
Χαμένοι στις λεπτομέρειες – «Η ιδανική μορφή ρύθμισης είναι λιγότεροι νόμοι με γενικότερα κριτήρια για ευρύτερα θέματα. Αντιθέτως, οι δικοί μας νόμοι περιέχουν απίστευτες λεπτομέρειες», επισημαίνει ο Δημήτρης Α. Σωτηρόπουλος, καθηγητής Πολιτικής Επιστήμης στο ΕΚΠΑ.
Αυτή την εικόνα αποτυπώνει η νέα μελέτη της διαΝΕΟσις, που παρουσιάζει σήμερα η «Κ», η οποία εξετάζει την εξέλιξη της πολυνομίας και της κακονομίας στην Ελλάδα την περίοδο 2001-2025. Τη μελέτη πραγματοποίησαν ο καθηγητής Πολιτικής Επιστήμης στο ΕΚΠΑ Δημήτρης Α. Σωτηρόπουλος, ο επίκουρος καθηγητής Πολιτικής Επιστήμης στο ΕΚΠΑ Μάνος Τσατσάνης, ο υποψήφιος διδάκτωρ, επίσης στο ΕΚΠΑ, Αλέξανδρος Γ. Παπαδημητρίου και ο πολιτικός επιστήμων Λεωνίδας Χριστόπουλος.
Τα «σημάδια» των διαδοχικών κρίσεων
Το συμπέρασμα των ερευνητών είναι ότι οι διαδοχικές κρίσεις –η οικονομική κρίση, τα μνημόνια και στη συνέχεια η πανδημία– επιτάχυναν την παραγωγή κανόνων, χωρίς όμως να βελτιώσουν κατ’ ανάγκην την ποιότητα της νομοθέτησης. Αντιθέτως, σε αρκετές περιπτώσεις ενίσχυσαν την πολυπλοκότητα του θεσμικού πλαισίου.
«Η ιδανική μορφή ρύθμισης προς την οποία χρειάζεται να τείνουν τα σύγχρονα κοινοβούλια είναι λιγότεροι νόμοι με γενικότερα κριτήρια για ευρύτερα θέματα. Αντιθέτως, οι δικοί μας νόμοι περιέχουν απίστευτες λεπτομέρειες», εξηγεί στην «Κ» ο Δημήτρης Α. Σωτηρόπουλος. Αυτό δεν θα άφηνε περισσότερα περιθώρια για επιλεκτικές και κατά βούληση ερμηνείες, πολλαπλασιάζοντας τα φαινόμενα κακοδιοίκησης; «Oχι απαραίτητα. Αν η δημόσια διοίκηση ήταν περισσότερο αποτελεσματική και ικανή και η απονομή δικαιοσύνης πιο ταχεία, θα μπορούσαν να είναι ρυθμισμένες οι κοινωνικοοικονομικές σχέσεις, χωρίς να απαιτείται κάθε φορά να ψηφίζονται περισσότεροι νόμοι ούτε, το κυριότερο, να ενσωματώνονται νέες τροπολογίες», επισημαίνει. Ο κ. Σωτηρόπουλος προσθέτει ότι οι συνθήκες δεν ευνοούν τον περιορισμό των νομοθετημάτων. Σε ένα διαρκώς μεταβαλλόμενο διεθνές περιβάλλον, σε συνδυασμό με την οικονομική ανάκαμψη στο εσωτερικό, η αισιοδοξία για τη βελτίωση της πολυνομίας και ακόμη και της κακονομίας «έχει πεπερασμένα όρια».
«Είμαστε σε μια περίοδο που ο κόσμος και εκτός των συνόρων της Ελλάδας αλλάζει δραματικά. Εχουμε μια απορρύθμιση του παγκόσμιου πολιτικού, οικονομικού και τεχνολογικού περιβάλλοντος. Είναι πιο απρόβλεπτος ο κόσμος που μας περιβάλλει και άρα οι επιμέρους χώρες και φυσικά και η Ελλάδα προσπαθούν να προλάβουν τις προκλήσεις που έρχονται. Ταυτόχρονα στο εσωτερικό της χώρας σε περιόδους οικονομικής ανάκαμψης, επειδή μεγαλώνει το διαθέσιμο εθνικό προϊόν αυξάνονται και οι προσδοκίες των ομάδων που θα ήθελαν να ωφεληθούν, οπότε αυξάνονται και οι πιέσεις, οι αξιώσεις για παροχές. Αρα θεσπίζονται και νέες ρυθμίσεις οι οποίες μάλιστα σε πολλές περιπτώσεις είναι πελατειακές. Αυτό οδηγεί σε πολλές μικρές και ειδικές διατάξεις, αντί για λίγους γενικούς κανόνες που ισχύουν με ενιαίο τρόπο για όλους», περιγράφει ο κ. Σωτηρόπουλος.
Ενας ακόμη πολύ σημαντικός παράγοντας που αναφέρουν οι συγγραφείς της μελέτης της -διαΝΕΟσις, που οδηγεί στην παραγωγή περισσότερων νόμων είναι η πολιτική κουλτούρα που θεωρεί επιτυχημένο έναν υπουργό όταν «φέρνει πολλούς νόμους» και επομένως δείχνει να «παράγει έργο». Δεν είναι καθόλου τυχαίο το γεγονός ότι σε κάθε απολογισμό υπουργικής θητείας ο αριθμός των νόμων που έφερε στη Βουλή ένας υπουργός είναι το πρώτο στοιχείο που προβάλλεται.
Μια τρίτη αιτία είναι η πολιτική πόλωση. «Oταν αλλάζει μια κυβέρνηση, η νέα πλειοψηφία συχνά θέλει να αλλάξει ή να καταργήσει νόμους της προηγούμενης για να δείξει πόσο διαφέρει. Συνεπώς, κάθε εναλλαγή εξουσίας προσθέτει νέα κύματα νομοθεσίας», επισημαίνεται.
Η περίοδος των μνημονίων, από το 2010 έως το 2018, παρουσιάζει ιδιαίτερο ενδιαφέρον. Παρατηρούνται κάποιες αυξομειώσεις στον αριθμό των νόμων που ψηφίζονται κάθε χρόνο. Ομως, αλλάζει αρκετά το «είδος» των ρυθμίσεων. Για παράδειγμα, τα προεδρικά διατάγματα μειώνονται αισθητά. Την περίοδο 2001-2009 εκδόθηκαν 2.582 προεδρικά διατάγματα, ενώ την περίοδο 2010-2018 εκδόθηκαν σχεδόν τα μισά, 1.280.
«Εικάζεται ότι αιτία γι’ αυτή την τάση είναι η θεσμοθετημένη υποχρέωση της διοίκησης να υποβάλει τα σχέδια των Π.Δ. στο Συμβούλιο της Επικρατείας προς γνωμοδοτικό έλεγχο συνταγματικότητας», παρατηρούν οι συγγραφείς. Αποδίδουν αυτή την εξέλιξη στην ανάγκη για επιτάχυνση της θέσπισης κανόνων σε καθεστώς κρίσης. «Αντιθέτως με ό,τι ισχύει για τα Π.Δ., για τα υπό κατάθεση νομοσχέδια δεν απαιτείται ο έλεγχος από το ΣτΕ», σημειώνουν. Την ίδια περίοδο αυξάνονται οι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου, οι οποίες είναι ένα έκτακτο και ευέλικτο εργαλείο και αποτελούν νομοθετήματα που θεσπίζονται από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας.
Την περίοδο 2010-2018 εκδόθηκαν 72 ΠΝΠ. Μόνο το 2012, στην κορύφωση της οικονομικής κρίσης, εκδόθηκαν 27 ΠΝΠ, δηλαδή υπερδιπλάσιες από τις μόλις 13 που εκδόθηκαν στη διάρκεια των εννέα χρόνων που προηγήθηκαν της οικονομικής κρίσης (2001-2009). «Τα δεδομένα αυτά υποδηλώνουν μια ποιοτική μετατόπιση: αντί να περιοριστεί η πολυνομία, η μνημονιακή περίοδος τη μετέτρεψε εν μέρει σε κακονομία (κανονιστική πλημμυρίδα με επείγοντα μέτρα και δευτερογενή νομοθέτηση)», γράφουν οι ερευνητές.
«Πυρήνας» συντακτών – Οι συγγραφείς της μελέτης προτείνουν να δημιουργηθεί ένας πυρήνας μόνιμων ανωτάτων στελεχών της διοίκησης που να ασχολούνται με τη σύνταξη της νομοθεσίας και να περιοριστεί ο ρόλος των μετακλητών.
Η μελέτη διαπιστώνει επίσης την εμφάνιση των λεγόμενων πολυνομοσχεδίων, κυρίως μετά το 2010. Τα πολυνομοσχέδια είναι νόμοι που περιλαμβάνουν πολλές διαφορετικές και συχνά άσχετες μεταξύ τους ρυθμίσεις. Χρησιμοποιήθηκαν ιδιαίτερα στα χρόνια των μνημονίων, επειδή έπρεπε να «περάσουν» γρήγορα πολλές δεσμεύσεις των προγραμμάτων διάσωσης και φαίνεται ότι έκτοτε επίσης αξιοποιούνται, π.χ. το 2019 αποτελούσαν το 19% της «καθαρής» νομοθεσίας.
Οι συνέπειες της πολυνομίας και της κακονομίας είναι πολλές, τόσο στην καθημερινή ζωή των πολιτών όσο και στο πεδίο των επενδύσεων. Ειδικά οι μικρές επιχειρήσεις δυσκολεύονται να τα βγάλουν πέρα με την πολυπλοκότητα: 28% των επιχειρήσεων που δραστηριοποιούνται στον κατασκευαστικό κλάδο και 24% που δραστηριοποιούνται στον κλάδο των υποδομών δήλωσαν ότι απασχολούν περισσότερο από το 10% του προσωπικού τους για να παρακολουθεί, να κατανοεί και να εφαρμόζει το νομικό πλαίσιο μέσα στο οποίο η επιχείρηση λειτουργεί.
Κωδικοποίηση ανά τομέα
Από τους περίπου 100 νόμους που ψηφίζονται ετησίως, οι μισοί αφορούν κυρωτική διαδικασία – συνήθως ευρωπαϊκούς κανονισμούς που χρειάζεται να ενσωματωθούν στην ελληνική νομοθεσία. Υπολογίζεται λοιπόν ότι η ελληνική Βουλή ψηφίζει περίπου έναν νέο νόμο «καθαρής νομοθεσίας» την εβδομάδα. Οι συγγραφείς της μελέτης προτείνουν λύσεις. Κατ’ αρχάς την εφαρμογή όσων έχουν αποφασιστεί: Ο νόμος για τη λειτουργία του επιτελικού κράτους έφερε κάποιες βελτιώσεις, αλλά πολλά από αυτά που προέβλεπε δεν εφαρμόζονται, όπως για παράδειγμα ο περιορισμός των τροπολογιών. Προτείνουν επίσης να δημιουργηθεί ένας πυρήνας μόνιμων ανωτάτων στελεχών της διοίκησης που να ασχολούνται με τη σύνταξη της νομοθεσίας και να περιοριστεί ο ρόλος των μετακλητών.
«Η πολυνομία δεν μπορεί να ανασχεθεί όσο εύκολα θα θέλαμε, χρειάζεται να κινηθούμε προς την κατεύθυνση της ποιότητας της νομοθέτησης και της κωδικοποίησης των νόμων ανά τομέα», προτείνει ο κ. Σωτηρόπουλος. «Χρειάζεται συστηματική κωδικοποίηση ανά τομέα δημόσιας πολιτικής. Σε αυτό θα μπορούσε να βοηθήσει πολύ η τεχνητή νοημοσύνη», καταλήγει.
