Πολυνομία και κακονομία, δύο λέξεις που περιγράφουν ένα διαχρονικό ελληνικό πρόβλημα: Πληθώρα νόμων, η συντριπτική πλειονότητα των οποίων περιέχει πολυάριθμες άσχετες και εκπρόθεσμες τροπολογίες, και οι οποίοι ψηφίζονται με επείγουσες διαδικασίες, χωρίς να έχει προηγηθεί δημόσια διαβούλευση. Το περιεχόμενό τους δύσκολα γίνεται κατανοητό, πέραν ενός περιορισμένου κύκλου ειδημόνων, με ιδιαιτέρως αρνητικά αποτελέσματα τόσο για τον πολίτη όσο και για την οικονομική δραστηριότητα. Πρόκειται για διαπιστώσεις που δεν είναι πρωτότυπες. Ενώ όμως ο νομοθέτης προχώρησε ήδη το 2012 σε μια πρώτη παρέμβαση προς την κατεύθυνση της καλής νομοθέτησης, τα χρόνια της κρίσης η ποιότητα της νομοθέτησης υποχώρησε ακόμη περισσότερο. Μπροστά σε αυτή την πραγματικότητα, το πρώτο νομοσχέδιο που κατέθεσε στη Βουλή η κυβέρνηση της Νέας Δημοκρατίας, τον Ιούλιο του 2019, επιδίωξε μια θεμελιώδη αλλαγή παραδείγματος.
Καλή νομοθέτηση για το επιτελικό κράτος είναι η σωστή νομοθέτηση, που προκύπτει από τη συνεπή τήρηση των προβλεπόμενων διαδικασιών. Καλή νομοθέτηση είναι, όμως, επίσης η αποτελεσματική νομοθέτηση για τον κάθε πολίτη. Ο νόμος για το επιτελικό κράτος εφοδιάζει την εκτελεστική λειτουργία με ένα διεξοδικό εγχειρίδιο διακυβέρνησης, που τυποποιεί τις διαδικασίες, περιορίζοντας, έτσι, την πολιτική εξουσία. Οι νομοθετικές πρωτοβουλίες δεν αποτελούν πρόσκαιρες ή μεμονωμένες επιλογές, αλλά σχεδιάζονται σε ετήσια βάση ενώ συζητούνται συστηματικά και διεξοδικά, για πρώτη φορά στην ελληνική ιστορία, στο υπουργικό συμβούλιο. Χωρίς να θίγεται η νομοθετική πρωτοβουλία των υπουργών, η νέα Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων που λειτουργεί εντός της Προεδρίας της Κυβέρνησης, έχει ως θεμελιώδη αποστολή τη διασφάλιση της συνοχής και του συντονισμού της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας. Προς τον σκοπό αυτό, επιχειρήθηκε μια πρωτότυπη σύνθεση του συγκεντρωτικού μοντέλου νομοπαρασκευής που επικρατεί στις περισσότερες αγγλοσαξονικές χώρες με το αποκεντρωτικό μοντέλο που κυριαρχεί στην ηπειρωτική Ευρώπη. Δρομολογήθηκε παράλληλα ένα εντατικό πρόγραμμα κωδικοποίησης της νομοθεσίας. Τα αναλυτικά εγχειρίδια της γενικής γραμματείας για τη νομοπαρασκευαστική μεθοδολογία, την ανάλυση συνεπειών ρύθμισης και την κωδικοποίηση παρέχουν αναλυτικές κατευθύνσεις σε όλες τις εμπλεκόμενες υπηρεσίες, ενώ δύο επιτροπές υψηλού κύρους –η Επιτροπή Αξιολόγησης της Ποιότητας της Νομοπαρασκευαστικής Διαδικασίας και η Κεντρική Επιτροπή Κωδικοποίησης– ελέγχουν την εφαρμογή του εγχειρήματος. Ενας νέος διυπουργικός κλάδος εξειδικευμένων επιτελικών στελεχών της διοίκησης, με τις ειδικότητες αναλυτών δημοσίων πολιτικών, νομοτεχνών και αναλυτών ψηφιακής πολιτικής στελεχώνει τη δημόσια διοίκηση, διασφαλίζοντας έτσι τη διοικητική συνέχεια.
Πέντε χρόνια μετά, τα αποτελέσματα είναι απολύτως ορατά: Προ της κατάθεσης στη Βουλή, το σύνολο των νομοσχεδίων αναρτάται σε δημόσια διαβούλευση, η οποία στη συντριπτική πλειονότητα των περιπτώσεων διαρκεί για τουλάχιστον δύο εβδομάδες, ενώ ο αριθμός των άρθρων που προστίθενται στα νομοσχέδια μετά τη διαβούλευση έχει περιορισθεί δραστικά. Εχει ελαχιστοποιηθεί η χρήση νομοθετικών διαδικασιών που επιτρέπουν περιορισμένη κοινοβουλευτική συζήτηση. Το 2024 είναι η τρίτη συνεχόμενη χρονιά που ούτε ένα νομοσχέδιο έχει κατατεθεί στη Βουλή σε εφαρμογή της διαδικασίας είτε του επείγοντος είτε του κατεπείγοντος· η τελευταία μεμονωμένη χρονιά που αυτό είχε συμβεί πριν από το 2022 ήταν το 2009. Στο ζήτημα των τροπολογιών που από τη φύση τους δεν ακολουθούν όλα τα στάδια της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας έχει συντελεσθεί μια πραγματική τομή: Από 5,1 τροπολογίες ανά νομοσχέδιο κατά την περίοδο 2015-2019, ο αριθμός τους μειώθηκε σε 1,7 τροπολογία ανά νομοσχέδιο την περίοδο 2019-2023 και σε λιγότερη από μία τροπολογία ανά νομοσχέδιο κατά την τρέχουσα βουλευτική περίοδο. Οι τροπολογίες που κατατίθενται κατά τη διάρκεια της συζήτησης, ώρες ή ακόμη και λεπτά πριν ολοκληρωθεί η συζήτηση, έχουν εκλείψει. Σύμφωνα με τα στοιχεία της Βουλής, ενώ το ποσοστό των εκπρόθεσμων τροπολογιών εκτινάχθηκε στο 70% κατά την περίοδο 2015-2019, μειώθηκε στο 27% κατά την περίοδο 2019-2023 και μηδενίσθηκε την τρέχουσα περίοδο από το 2023 έως σήμερα. Σε τέσσερα χρόνια, η Κεντρική Επιτροπή Κωδικοποίησης ολοκλήρωσε δεκαεννέα κωδικοποιητικά κείμενα, συγκριτικά προς δέκα στα είκοσι προηγούμενα έτη, ενώ ολοκληρώνεται η Εθνική Πύλη Κωδικοποίησης.
Πέρα όμως από τη διαδικασία, η ποιότητα της νομοθέτησης συνδέεται με το περιεχόμενό της. Μια σειρά από καινοτομίες καθιστά τη νομοθεσία προσιτή: Η συνεπής διάρθρωση, τα άρθρα για τον σκοπό και το αντικείμενο της ρύθμισης, τα επεξηγηματικά προοίμια στις διατάξεις με τις οποίες τροποποιείται η υφιστάμενη νομοθεσία, η συγκέντρωση των εξουσιοδοτικών, μεταβατικών και καταργούμενων διατάξεων σε διακριτά άρθρα είναι μόνο μερικές από τις νομοπαρασκευαστικές τεχνικές που ενισχύουν την αποτελεσματικότητα της ρύθμισης. Εξάλλου, έχουν ήδη τοποθετηθεί στις υπηρεσίες συντονισμού των υπουργείων και στην Προεδρία της Κυβέρνησης περισσότερα από εκατό επιτελικά στελέχη της διοίκησης που έχουν λάβει εξειδικευμένη εκπαίδευση στην καλή νομοθέτηση, ενώ υφίσταται σήμερα, για πρώτη φορά στην Ελλάδα, ένας κεντρικός μηχανισμός παρακολούθησης της έκδοσης των κανονιστικών πράξεων μέσω της Γενικής Γραμματείας Συντονισμού. Δεν είναι τυχαίο ότι η πρόοδος που έχει συντελεσθεί αναγνωρίζεται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή στην ετήσια έκθεση για το κράτος δικαίου.
Εγιναν όλα; Οπωσδήποτε όχι. Βασικό ζητούμενο είναι η διάχυση της νομοπαρασκευαστικής τεχνογνωσίας πέρα από την Προεδρία της Κυβέρνησης στα υπουργεία. Οφείλουμε να αντιληφθούμε ότι η νομοθέτηση δεν είναι η εύκολη επιλογή, αλλά η έσχατη λύση. Κατά συνέπεια, δεν δικαιολογείται στάση εφησυχασμού. Ομως, ο ασφαλέστερος τρόπος για να μην αλλάξει τίποτε, είναι να αρνούμαστε την πρόοδο που έχει ήδη συντελεσθεί.
*Ο Στυλιανός-Ιωάννης Γ. Κουτνατζής είναι γενικός γραμματέας του πρωθυπουργού, επίκουρος καθηγητής Δημοσίου Δικαίου στη Νομική Σχολή του Δημοκριτείου Πανεπιστημίου Θράκης.
