Την ώρα που βασικό ζητούμενο της ελληνικής οικονομίας είναι η αύξηση της παραγωγικότητας, οι επιχειρήσεις σε ποσοστό άνω του 63% δηλώνουν ότι απασχολούν προσωπικό με αρμοδιότητα την κατανόηση και εφαρμογή της νομοθεσίας και όλων των προβλεπόμενων ρυθμιστικών κανόνων. Μάλιστα, οι επιχειρήσεις σε ορισμένους κλάδους, και δη στις κατασκευές και στις υποδομές – δίκτυα, σε ποσοστό μεγαλύτερο από το 25% «αφιερώνουν» στην κατανόηση της νομοθεσίας πάνω από το 10% του προσωπικού τους. Το παραπάνω αποτελεί μάλιστα ένα από τα βασικά εμπόδια του επιχειρείν στην Ελλάδα, σύμφωνα με τα αποτελέσματα της ετήσιας έρευνας, που πραγματοποίησε η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕπ), «EIB Investment Survey 2024 – Greece Overview», τα βασικά ευρήματα της οποίας παρουσιάστηκαν προχθές το απόγευμα σε ειδική εκδήλωση στο Εμπορικό και Βιομηχανικό Επιμελητήριο Αθηνών (ΕΒΕΑ).
Βασικός λόγος που αναγκάζονται οι εταιρείες να απασχολούν πάνω από το 10% του προσωπικού τους είναι η έκδοση πληθώρας νόμων –ναι, εδώ δεν τίθεται θέμα παραγωγικότητας–, οι οποίοι μάλιστα συνοδεύονται από δεκάδες υπουργικές αποφάσεις, που στη συνέχεια εξειδικεύονται ακόμη περισσότερο με εφαρμοστικές εγκυκλίους. Σύμφωνα με παλαιότερη έρευνα της διαΝΕΟσις με τίτλο «Πολυνομία και Κακονομία στην Ελλάδα», που εξετάζει το φαινόμενο για τη χρονική περίοδο 2002-2016, για κάθε νόμο έχουμε 25 εξουσιοδοτήσεις για έκδοση κανονιστικών πράξεων (κατά βάσιν υπουργικών αποφάσεων).
Το φαινόμενο μάλιστα της πολυνομίας, που τελικά σε μεγάλο βαθμό καταλήγει σε κακονομία, αντί να περιορίζεται, αυξάνεται τα τελευταία χρόνια, και δεν είναι μόνο φαινόμενο που χαρακτήρισε τη μνημονιακή περίοδο. Σύμφωνα με την επεξεργασία των στοιχείων του Εθνικού Τυπογραφείου που έχει κάνει ο κ. Λάμπρος Καφίδας, πρώην διευθυντής στην Υπηρεσία Συντονισμού του υπουργείου Ανάπτυξης, νυν στέλεχος της Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Εσόδων (ΑΑΔΕ) και υποψήφιος διδάκτωρ στο Τμήμα Οικονομικών Επιστημών του Πανεπιστημίου Θεσσαλίας, η Ελλάδα παράγει ρυθμίσεις τουλάχιστον 3,5 φορές περισσότερο από το 2015 και μετά σε σχέση με τον μέσο όρο της Μεταπολίτευσης. Τι σημαίνει αυτό σε απόλυτους αριθμούς;
Την περίοδο 1975-2024, δηλαδή από τη Μεταπολίτευση και έπειτα, έχουν εκδοθεί 5.165 νόμοι, δηλαδή περίπου 105 νόμοι κάθε χρόνο ή δύο νόμοι κάθε εβδομάδα. Επιπλέον, την ίδια περίοδο έχουν εκδοθεί 21.464 Προεδρικά Διατάγματα, ενώ οι σελίδες βασικής νομοθεσίας, με βάση τη δημοσίευσή τους στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, ξεπερνούν τις 270.000. Μόνο το 2022 δημοσιεύθηκαν πάνω από 75.000 σελίδες στο τεύχος Β΄ του ΦΕΚ, στο οποίο δημοσιεύονται κατά κύριο λόγο υπουργικές αποφάσεις.
Μάλιστα, τα τελευταία χρόνια εγκαταλείπεται σταδιακά η λογική της έκδοσης Προεδρικών Διαταγμάτων και υιοθετείται η λογική των υπουργικών αποφάσεων με το επιχείρημα της μείωσης χρονοβόρων διαδικασιών στο Συμβούλιο της Επικρατείας, το οποίο υποχρεωτικά γνωμοδοτεί επί των Π.Δ. Τούτο, ωστόσο, συχνά εγείρει θέματα αντισυνταγματικότητας και μπορεί να οδηγήσει τελικά σε περιορισμό της ασφάλειας δικαίου τόσο για τους ιδιώτες όσο και για τις επιχειρήσεις. Αν και το 2004 είχαν εκδοθεί περί τα 250 Π.Δ., ο αριθμός τους έφθασε το 2023 σχεδόν στα 50. Από την άλλη, ενώ το 2004 είχαν εκδοθεί περίπου 2.000 τεύχη Β’ του ΦΕΚ, αυτά ξεπέρασαν το 2022 τα 7.000.
Οι επιχειρήσεις σε ορισμένους κλάδους σε ποσοστό μεγαλύτερο του 25% «αφιερώνουν» στην κατανόηση της νομοθεσίας πάνω από το 10% του προσωπικού τους.
Πέρα από το προφανές, που είναι η διόγκωση της γραφειοκρατίας, η πολυνομία αποθαρρύνει τις επενδύσεις, υποθάλπει τη διαφθορά μεταξύ επιχειρήσεων και δημόσιας διοίκησης και προκαλεί προσφυγή στα δικαστήρια, τα οποία έτσι κι αλλιώς είναι υπερφορτωμένα. Κοστίζει, δε, και σε χρήμα διότι απασχολείται προσωπικό στις επιχειρήσεις και στη δημόσια διοίκηση αντί να βρίσκονται στην πραγματική παραγωγή και οδηγεί σε απώλεια επενδύσεων. Παλαιότερη πιλοτική μελέτη της Ε.Ε. είχε καταδείξει ότι το διοικητικό βάρος από τη νομοθεσία στην Ελλάδα κυμαίνεται από 5,4% έως 6,8% του ΑΕΠ.
Οσο για τα δικαστήρια; Ο χρόνος εκδίκασης αστικών και εμπορικών υποθέσεων στην Ελλάδα, σύμφωνα με τα ευρήματα του EU Justice Scoreboard 2024, ήταν το 2022 746 ημέρες (σε πρώτο βαθμό). Σύμφωνα, δε, με το Ευρωβαρόμετρο, το 71% των επιχειρήσεων στην Ελλάδα δεν έχει εμπιστοσύνη στην προστασία των επενδύσεων από τους νόμους και τα δικαστήρια.
Το πρόβλημα ξεκινάει από την αρχή, από τη στιγμή της νομοθέτησης και δεν αφορά μόνο την εφαρμογή των νόμων. Από το γεγονός και μόνο ότι το 96% των τροπολογιών κατατίθεται στο «παρά πέντε» –παλαιότερα πολύ συχνά στο «και πέντε», με τις περίφημες εκπρόθεσμες τροπολογίες–, δηλαδή την ημέρα της ψήφισής τους ή μία ημέρα πριν, φανερώνεται συχνά η προχειρότητα στη νομοθέτηση και τελικά στην κακονομία. Αλλη μία ένδειξη κακής νομοθέτησης είναι, σύμφωνα με τα στοιχεία του Κέντρου Φιλελεύθερων Μελετών (ΚΕΦίΜ), το «στρίμωγμα» άσχετων διατάξεων σε νομοσχέδια. Το 2023 το 75% των νόμων είχαν στον τίτλο τους το περίφημο «και λοιπές διατάξεις», ρύθμιζαν δηλαδή πολλά πεδία πολιτικής.
Η καλύτερη κατανόηση των νόμων μπορεί να επιτευχθεί κυρίως μέσα από την κωδικοποίησή τους, έργο που έχει αναλάβει η Κεντρική Επιτροπή Κωδικοποίησης (ΚΕΚ), η οποία την περίοδο 2020-2024 προέβη σε 19 κωδικοποιήσεις.
Ωστόσο, όπως η ίδια η επιτροπή σημειώνει στην 4η έκθεσή της, θεωρεί ότι, προκειμένου να προωθηθεί αποτελεσματικότερα το μείζον έργο της κωδικοποίησης της υφισταμένης νομοθεσίας, θα πρέπει την αρχική φάση της να την αναλαμβάνουν τα ίδια τα αρμόδια υπουργεία με την επίβλεψη της ΚΕΚ.
ΑΠΟΨΗ
Περιορισμένη η χρήση των προεδρικών διαταγμάτων
Του Λάμπρου Καφίδα
Η υπερπαραγωγή νομοθετικών και κανονιστικών κειμένων στην Ελλάδα έχει εντείνει φαινόμενα πολυνομίας και κανονιστικής ασάφειας. Εναν κρίσιμο παράγοντα αποτελεί η περιορισμένη αξιοποίηση των προεδρικών διαταγμάτων, παρά τη συνταγματική τους πρόβλεψη στην εξειδίκευση και εφαρμογή των νόμων. Το ζήτημα έχει τεθεί πρόσφατα από ανώτατους δικαστικούς τόσο στην ημερίδα Καλής Νομοθέτησης της Προεδρίας της Κυβέρνησης (19/9/2024) όσο και στην αντίστοιχη με θέμα «Δικαιοσύνη – Κοινωνία – Σύνταγμα» του EPLO (7/5/2025). Στην πράξη, παρατηρείται μετατόπιση του ρυθμιστικού βάρους προς υπουργικές αποφάσεις ή προς ενσωμάτωση κανονιστικών λεπτομερειών απευθείας στο σώμα των νόμων. Τα δεδομένα είναι αποκαλυπτικά: από 7 Π.Δ./νόμο το 1993 σε μόλις 0,8 το 2024, με σταθερή φθίνουσα πορεία καθ’ όλη τη Μεταπολίτευση.
Η επιλογή αυτή αποδυναμώνει τον θεσμικό ρόλο του προεδρικού διατάγματος και περιορίζει τον ποιοτικό έλεγχο μέσω της επεξεργασίας από το Συμβούλιο της Επικρατείας, τόσο επί της ουσίας όσο και επί της νομοτεχνικής δομής και του τρόπου σύνταξης.
Η συστηματική αξιοποίηση των Π.Δ. θα ενίσχυε τη σαφήνεια, την προβλεψιμότητα και την ερμηνευτική συνοχή της έννομης τάξης, βελτιώνοντας τη θεσμική αξιοπιστία της δημόσιας διοίκησης συνολικά, μειώνοντας τον κίνδυνο χρονοβόρων και κοστοβόρων δικαστικών περιπλοκών.
Πώς οι επιλογές στη νομοπαραγωγική διαδικασία επηρεάζουν τη συνοχή και την ποιότητα του κανονιστικού πλαισίου.
Παράλληλα, η ενίσχυση του ρόλου του ΣτΕ σε αυτό το στάδιο θέσπισης κανόνων δικαίου συνδέεται άμεσα με την ταχύτερη απονομή δικαιοσύνης, τη διοικητική αποτελεσματικότητα και τη βελτίωση του επενδυτικού περιβάλλοντος.
Καθοριστικό ρόλο μπορεί να διαδραματίσει το εξειδικευμένο προσωπικό των υπουργείων του νέου κλάδου ΠΕ Επιτελικών Στελεχών (νομοτέχνες και αναλυτές δημοσίων πολιτικών), συμβάλλοντας με επαγγελματικό τρόπο τόσο στην τεκμηρίωση των εξουσιοδοτήσεων (έναντι άλλων τρόπων ρύθμισης) όσο και στη σύνταξη των σχεδίων Π.Δ., με στόχο τη θεσμική μνήμη και τη διαρκή βελτίωση της νομοθετικής ποιότητας.
* Ο κ. Λάμπρος Καφίδας είναι στέλεχος της Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Εσόδων (ΑΑΔΕ) και υποψήφιος διδάκτωρ στο Τμήμα Οικονομικών Επιστημών του Πανεπιστημίου Θεσσαλίας.
