Από σαράντα κύματα έχει περάσει η διαχείριση της δημόσιας περιουσίας στα 50 χρόνια της μεταπολιτευτικής ιστορίας. Παρά τα σημαντικά βήματα που έγιναν για τον εκσυγχρονισμό των διαδικασιών, αλλά κυρίως της αντίληψης για τη διαχείριση των δημόσιων ακινήτων, τα δομικά προβλήματα παραμένουν. Ανάμεσα σε αυτά, ο κατακερματισμός –καθώς δημόσια ακίνητα διαχειρίζονται πολλοί διαφορετικοί φορείς– και η έλλειψη κοινής στρατηγικής, τόσο για την «ιδιωτική» περιουσία του Δημοσίου όσο και για τα «εκτός συναλλαγής» ακίνητα.
Η ιστορικός Μαρία Σαμπατακάκη συνεργάστηκε με την Εταιρεία Ακινήτων Δημοσίου (ΕΤΑΔ) την περίοδο 2019-2022, αναλαμβάνοντας να αναπτύξει μια εσωτερική πολιτική για τη διαχείριση και αξιοποίηση των αρχείων της εταιρείας. Στο πλαίσιο αυτό ξεκίνησε ένα πρόγραμμα καταγραφής και αξιολόγησης, το οποίο κατέληξε στη δημιουργία μιας αρχειοθήκης. «Ολοκληρώνοντας αυτόν τον κύκλο της συνεργασίας, αντιλήφθηκα ότι μας λείπει μια συνολικότερη εικόνα των πολιτικών που υιοθετήθηκαν για τα ζητήματα της λεγόμενης εμπορικής περιουσίας του ελληνικού Δημοσίου στα χρόνια της Μεταπολίτευσης», αναφέρει η κ. Σαμπατακάκη. «Ετσι, αποφάσισα να ξεκινήσω μια ανεξάρτητη έρευνα στο πλαίσιο λειτουργίας και δραστηριοτήτων του Historistai, το οποίο είναι ένα θεματικό γραφείο με ανθρώπους διαφόρων ειδικοτήτων και αντικείμενο την εφαρμοσμένη ιστορία».
«Του ύψους και του βάθους»
Τα ευρήματα είναι αρκετά και ενδιαφέροντα. «Η Μεταπολίτευση είναι μια περίοδος και του ύψους αλλά και του βάθους για τα ζητήματα αυτά. Είναι η εποχή της αποθέωσης της μικρομεσαίας ατασθαλίας από τη μια πλευρά, από την άλλη όμως είναι και μια εποχή που μπαίνουν τα θεμέλια ενός κανονιστικού πλαισίου», λέει η κ. Σαμπατακάκη.
«Την αρχή έκανε το 1979 ο Κωνσταντίνος Καραμανλής, ιδρύοντας την Κτηματική Εταιρεία Δημοσίου (ΚΕΔ). Η ΚΕΔ δημιουργήθηκε με βάση το πρότυπο της αντίστοιχης βρετανικής και γαλλικής εταιρείας. Ο ρόλος της ήταν να μεριμνήσει για τις στεγαστικές ανάγκες των δημοσίων υπηρεσιών, να εξασφαλίσει εκτάσεις για την εκτέλεση διαφόρων έργων, να λειτουργήσει προστατευτικά για παραδοσιακούς οικισμούς, πολιτιστικά ή περιβαλλοντικά μνημεία και να συνεισφέρει στην αξιοποίησή τους. Παράλληλα, όπως ορίζει ο ιδρυτικός της νόμος, η ΚΕΔ όφειλε να διαχειριστεί τα ακίνητά της κατά τρόπο κοινωφελούς επηρεασμού της κτηματαγοράς. Στο πλαίσιο αυτό η ΚΕΔ προχωράει για πρώτη φορά στη δημιουργία μητρώου ακινήτων. Από εκείνο το εγχείρημα καταγραφής προκύπτει το χαρτοφυλάκιο των 75.000 ακινήτων που πέρασαν πολύ αργότερα στη δικαιοδοσία της σημερινής ΕΤΑΔ».
Κίνηση-σταθμός
«Η ίδρυση της ΚΕΔ ως ανώνυμης εταιρείας του Δημοσίου είναι σταθμός στη διαχείριση της δημόσιας περιουσίας. Είναι η πρώτη προσπάθεια του κράτους να διαχειριστεί τα ακίνητά του με μια μορφή λιγότερο επιβαρυμένη από τους κανόνες του Δημοσίου», λέει η κ. Ιωάννα Αλεξανδροπούλου, δικηγόρος και συγγραφέας του βιβλίου «Η αξιοποίηση της ακίνητης περιουσίας του Δημοσίου» (εκδ. Νομική Βιβλιοθήκη). «Μέχρι τότε οι διαδικασίες ήταν απαρχαιωμένες. Για παράδειγμα, στις επιτροπές των διαγωνισμών δεν μπορούσαν να συμμετάσχουν γυναίκες, ενώ οι διαγωνισμοί δεν μπορούσαν να γίνουν συγκεκριμένες ημέρες – διατάξεις που δεν έχουν καταργηθεί ρητά, αλλά έχουν πέσει σε αχρηστία. Στην αρχική της μορφή η Κτηματική Εταιρεία Δημοσίου δεν είχε πολλές επιλογές – για παράδειγμα, η δυνατότητα μακροχρόνιων μισθώσεων προβλέφθηκε το 1996, ενώ οι συμπράξεις με ιδιώτες το 2005».
Η πρόκλησητης δημιουργίαςμιας αρχειοθήκης. Την περίοδο 2019-2022, η Μαρία Σαμπατακάκη συνεργάστηκε με την ΕΤΑΔ αναλαμβάνοντας να αναπτύξει μια εσωτερική πολιτική για τη διαχείριση και αξιοποίηση των αρχείων της εταιρείας. Ο όγκος των εγγράφων που είχε να διαχειριστεί ήταν μεγάλος και με δυσκολίες όσον αφορά την ταξινόμηση (φωτογραφία πάνω). Στο πλαίσιο αυτό, ξεκίνησε ένα πρόγραμμα καταγραφής και αξιολόγησης, το οποίο κατέληξε στη δημιουργία μιας αρχειοθήκης (φωτογραφία κάτω).
«Οι λόγοι που οδήγησαν στη δημιουργία της ΚΕΔ ήταν πρώτα και κύρια η έλλειψη εθνικού κτηματολογίου», εξηγεί η κ. Σαμπατακάκη. «Επίσης, έπρεπε να μπει ένα φρένο στη διαδικασία διαχείρισης δημόσιας περιουσίας, όπως αυτή είχε εξελιχθεί κατά τη διάρκεια της δικτατορίας, και βέβαια έπρεπε να καθοριστεί και να διαχωριστεί η εκμεταλλεύσιμη από τη μη εκμεταλλεύσιμη περιουσία. Η αφορμή για τη σύσταση της ΚΕΔ ήταν το Πολιτιστικό Κέντρο Αθηνών. Eνα φιλόδοξο πλάνο του Καραμανλή που υπήρχε ήδη από τη δεκαετία του ’50 και προέβλεπε τη δημιουργία ενός χώρου έκφρασης και ανάπτυξης της σύγχρονης καλλιτεχνικής δημιουργίας σε μια περιοχή που εκτεινόταν μεταξύ των οδών Βασιλίσσης Σοφίας, Ριζάρη, Βασιλέως Κωνσταντίνου και Ρηγίλλης. Ενα ακόμα σημαντικό πλάνο που στάθηκε αφορμή για τη δημιουργία της ΚΕΔ ήταν η ανάπλαση του Φαληρικού Δέλτα, η περιοχή του παλαιού ιπποδρόμου, όπου σήμερα στεγάζεται το Κέντρο Πολιτισμού Ιδρυμα Σταύρος Νιάρχος».
Η ΚΕΔ ουσιαστικά ξεκίνησε να λειτουργεί επί ΠΑΣΟΚ. «Η πρώτη κυβερνητική θητεία του ΠΑΣΟΚ δεν άλλαξε τους βασικούς άξονες αυτής της πολιτικής, ωστόσο έδωσε προτεραιότητα στην παραχώρηση ακινήτων σε τοπικές κοινότητες και συλλογικότητες. Αυτό είχε τόσο θετικές όσο και αρνητικές εκφάνσεις», λέει η κ. Σαμπατακάκη.
«Αλλαγή νοοτροπίας και πρακτικής σημειώνεται και πάλι επί ΠΑΣΟΚ. Είναι οι κυβερνήσεις του Κώστα Σημίτη που θα επιχειρήσουν να εκσυγχρονίσουν τις διαδικασίες εκμετάλλευσης της δημόσιας εμπορικής περιουσίας, αρχής γενομένης από τον Ελληνικό Οργανισμό Τουρισμού (ΕΟΤ). Το 1998 συστήνεται η “Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα Α.Ε.” που περιλαμβάνει τις υποδομές του ΕΟΤ και το 2002 δημιουργείται η “Ολυμπιακά Ακίνητα Α.Ε.”».
«Η εταιρεία “Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα” ήταν μια πιο εξελιγμένη και ευέλικτη μορφή διαχείρισης της δημόσιας περιουσίας. Παρέλαβε περίπου 400 ακίνητα του ΕΟΤ, σχεδόν όλα “φιλέτα”, όπως το καζίνο της Πάρνηθας, όλα τα ξενοδοχεία “Ξενία” με τις εκτάσεις τους, όλη την Αθηναϊκή Ριβιέρα και αρκετές μαρίνες», εξηγεί η κ. Αλεξανδροπούλου. «Η ΕΤΑ έκανε για πρώτη φορά διεθνή διαγωνισμό για να προσλάβει εταιρεία-εξωτερικό σύμβουλο, κατέγραψε λεπτομερώς όλα τα ακίνητά της και υπέβαλε προτάσεις αξιοποίησης. Η εταιρεία ήταν πολύ φιλόδοξη, αλλά είχε την ατυχία να βρεθεί στο επίκεντρο πολιτικής αντιπαράθεσης, που τη στοχοποίησε ως “αμαρτωλή”. Ως αποτέλεσμα, μετά την κυβερνητική αλλαγή το 2004 “πάγωσε” για μία διετία η δραστηριότητά της. Η αξιοποίηση δημόσιων ακινήτων ξεκίνησε και πάλι, αλλά μέσα από τη “διυπουργική επιτροπή αποκρατικοποιήσεων”, με διαγωνισμούς δύο φάσεων και πρόσληψη εξωτερικών συμβούλων. Τελικά η διαδικασία αποδείχθηκε υπερβολικά δυσκίνητη – είναι χαρακτηριστικό ότι το 2009, που άλλαξε πάλι η κυβέρνηση, κάποιοι διαγωνισμοί είχαν μόλις περάσει στη δεύτερη φάση, αλλά κανείς δεν είχε ολοκληρωθεί».
«Η Μεταπολίτευση είναι η εποχή της αποθέωσης της μικρομεσαίας ατασθαλίας από τη μια, από την άλλη όμως μπαίνουν τα θεμέλια ενός κανονιστικού πλαισίου», λέει η ιστορικός Μαρία Σαμπατακάκη.
Στην κρίση
Το 2011 η «Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα» απορρόφησε την Κτηματική Εταιρεία Δημοσίου, σχηματίζοντας μια νέα εταιρεία, την Εταιρεία Ακινήτων Δημοσίου (ΕΤΑΔ). Παράλληλα ιδρύθηκε το Ταμείο Αξιοποίησης Ιδιωτικής Περιουσίας του Δημοσίου (ΤΑΙΠΕΔ). «Η ΕΤΑΔ πήρε όλα τα μικρά ακίνητα, ενώ τα μεγάλα “φιλέτα” της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου πέρασαν στο ΤΑΙΠΕΔ, όπως η Αφάντου στη Ρόδο, ο Ερημίτης στην Κέρκυρα, οι μαρίνες. Η ΕΤΑΔ λειτούργησε υποστηρικτικά στο ΤΑΙΠΕΔ και πραγματοποίησε μόνο μικρούς διαγωνισμούς», επισημαίνει η κ. Αλεξανδροπούλου.
Επόμενος σταθμός ήταν το 2014, οπότε και πραγματοποιήθηκε η ίδρυση της εταιρείας «Παράκτιο Αττικό Μέτωπο», στην οποία μεταβιβάστηκαν τα ακίνητα της Αθηναϊκής Ριβιέρας. «Η εταιρεία ήταν βραχύβια, ενεργοποιήθηκε το 2015 και το 2016 καταργήθηκε, αφού απορροφήθηκε από την ΕΤΑΔ», λέει η κ. Αλεξανδροπούλου.
«Την ίδια χρονιά ιδρύθηκε και η Ελληνική Εταιρεία Συμμετοχών και Περιουσίας (ΕΕΣΥΠ), το λεγόμενο “Υπερταμείο”, στο οποίο εντάχθηκαν ως θυγατρικές η ΕΤΑΔ και το ΤΑΙΠΕΔ. Στόχος ήταν η αξιοποίηση της δημόσιας περιουσίας να φύγει από τον έλεγχο της εκάστοτε κυβέρνησης και να πραγματοποιείται σύμφωνα με διεθνή πρότυπα».
Η καταγραφή της δημόσιας περιουσίας παραμένει ακόμα και σήμερα ένα σημαντικό θέμα. «Οπως προκύπτει από βιβλιογραφικές και αρχειακές αναφορές, λίγο πριν από το ξέσπασμα της κρίσης χρέους, η κατάσταση του χαρτοφυλακίου της σημερινής ΕΤΑΔ ήταν η εξής: ένα ποσοστό λίγο πάνω από το 20% αποτελούσε ένα είδος ακατάγραφης, για διάφορους λόγους, περιουσίας, ένα 12% ήταν καταπατημένο, ένα περίπου 22% μερικώς καταπατημένο και σε καθεστώς δικαστικής διαμάχης, ένα περίπου 25% αποτελούσαν τα ακίνητα που είχαν παραχωρηθεί για κοινωφελείς σκοπούς ή για τη στέγαση υπηρεσιών και μόνο ένα ποσοστό μικρότερο του 20% αποτελούσε ένα είδος καθαρής και ελεύθερης προς εμπορική εκμετάλλευση περιουσίας», εξηγεί η κ. Σαμπατακάκη.
Οι δυσκολίες
«Εγιναν πολλές απόπειρες καταγραφής της δημόσιας περιουσίας ανά τα έτη, που απέτυχαν να καλύψουν το σύνολο του αντικειμένου. Η αιτία βρίσκεται στον τρόπο ίδρυσης του ελληνικού κράτους, καθώς σε άλλες περιοχές ό,τι ανήκε στην οθωμανική διοίκηση περιήλθε στο Δημόσιο και σε άλλες όχι», λέει η κ. Αλεξανδροπούλου.
«Επιπλέον, παρέμενε ως εκκρεμότητα η καταγραφή των δημόσιων δασικών εκτάσεων, η οριοθέτηση των αιγιαλών, η ολοκλήρωση του κτηματολογίου. Να σημειωθεί ότι υπάρχουν ακόμα και σήμερα πολλά νομοθετικά καθεστώτα, δεν έγινε ποτέ προσπάθεια ομογενοποίησης του δικαίου για τη δημόσια περιουσία. Τέλος, το κράτος πάντα ευνοούσε τη μικροϊδιοκτησία και “έκλεινε το μάτι” στους καταπατητές».
«Το ελληνικό κράτος διατηρούσε πάντα μια κακοποιητική σχέση με την περιουσία του. Παρά τα σημαντικά βήματα που έχουν γίνει, δεν έχει καταφέρει να ξεφύγει από τις παθογένειες της δημόσιας διοίκησης», εκτιμά η κ. Σαμπατακάκη.
«Προσωπικά θα ήθελα να ενεργοποιηθούν περισσότερο οι προσπάθειες στην κατεύθυνση της ανεξαρτητοποίησης των εταιρειών που διαχειρίζονται τα ακίνητα του Δημοσίου», λέει η κ. Αλεξανδροπούλου. «Να έχουν μια σταθερή στρατηγική, που δεν θα επηρεάζεται από τις αλλαγές κυβερνήσεων. Εκτιμώ ότι διαχρονικά το σοβαρότερο λάθος είναι η διάσπαση της διαχείρισης σε πολλούς φορείς. Πρέπει να υπάρξει ένας ενιαίος φορέας για όλη την ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου και ένας για τη δημόσια περιουσία που βρίσκεται εκτός συναλλαγής, ο οποίος θα λειτουργεί με άλλα, μη ιδιωτικοοικονομικά κριτήρια, για την εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος».
«Σε κάθε περίπτωση, πρέπει να επιτραπεί η πρόσβαση των ερευνητών στα αρχεία διαχείρισης της δημόσιας περιουσίας», συμπληρώνει η κ. Σαμπατακάκη. «Αυτό θα βοηθούσε και στη χρηστή διαχείριση των ακινήτων, γιατί η διαφάνεια ισοδυναμεί με καλύτερο δημόσιο έλεγχο».
