Μία βαθιά «κατάδυση» στην οικονομική αποδοτικότητα των δήμων για την περίοδο 2019-2023, σε συνάρτηση με τα επίμονα και πιεστικά προβλήματα του πλαισίου λειτουργίας τους, καθώς και στις σχέσεις τους με τον κρατικό μηχανισμό, επιχειρεί στην τελευταία έκθεσή του το Κέντρο Φιλελεύθερων Μελετών.
Η ανάλυση εξερευνά την εκτέλεση των προϋπολογισμών των δήμων, εστιάζοντας στο ύψος των ανταποδοτικών τελών, τις ληξιπρόθεσμες οφειλές, την οικονομική ανεξαρτησία τους, καθώς και συνολικά στην αξιολόγηση της οικονομικής λειτουργίας τους.
Οι δήμοι «επιδεικνύουν πολύ χαμηλά ποσοστά εκτέλεσης των προϋπολογισμών τους, ιδιαίτερα σε ό,τι αφορά τις επενδύσεις», όπως αναφέρεται στην έκθεση που υπογράφει ο επικεφαλής ερευνών του ΚΕΦΙΜ, Κωνσταντίνος Σαραβάκος και ο αναπληρωτής καθηγητής Δημόσιων Πολιτικών στο Τμήμα Πολιτικής Επιστήμης και Διεθνών Σχέσεων του Πανεπιστημίου Πελοποννήσου, Σήφης Πλυμάκης,
«Η οικονομική αποδοτικότητα των δήμων δεν εξαρτάται μόνο από τις αποφάσεις και τις πολιτικές της τοπικής ηγεσίας αλλά και από το θεσμικό πλαίσιο που διαμορφώνει τις αρμοδιότητες και τους πόρους τους, καθώς και την πολιτική της κυβέρνησης για την τοπική αυτοδιοίκηση», σημειώνεται.
Ελλειψη σύγχρονου πλαισίου
Σε σχέση με τα στοιχεία που επηρεάζουν την οικονομική λειτουργία των δήμων, το ΚΕΦΙΜ κάνει λόγο για «έλλειψη σύγχρονου, απλουστευμένου και κωδικοποιημένου θεσμικού πλαισίου λειτουργίας, συγκεντρωτισμό και έλλειψη αυτοτέλειας στη χρηματοδότηση, περιορισμένη συμμόρφωση με τον στρατηγικό προγραμματισμό και την αξιολόγηση, καθώς και απουσία ενός ολοκληρωμένου συστήματος εποπτείας».
«Η ενίσχυση της οικονομικής ανεξαρτησίας των δήμων και η εισαγωγή του μοντέλου των προϋπολογισμών προγραμμάτων και απόδοσης, σε συνδυασμό με την ενίσχυση της λογοδοσίας τους, μέσω της δημοσίευσης ανοιχτών και προσβάσιμων δεδομένων, μπορεί να επιτρέψει τον ασφαλέστερο οικονομικό τους προγραμματισμό και να ενισχύσει σημαντικά τόσο την οικονομική τους αποδοτικότητα, όσο και τη λογοδοσία έναντι των δημοτών», συμπεραίνει η έκθεση.
Εκτέλεση προϋπολογισμού
Σύμφωνα με τα βασικά πορίσματα της ανάλυσης, όπως προκύπτουν από τα οικονομικά στοιχεία των δήμων για την περίοδο 2019-2023, το μέσο ποσοστό εκτέλεσης του γενικού προϋπολογισμού, για το σύνολο των δήμων της χώρας, ήταν 41%.
«Η συνολική τάση υποδεικνύει σχετική σταθερότητα, ωστόσο, η εκτέλεση γενικού προϋπολογισμού δεν κατάφερε να ξεπεράσει το 50% κανένα έτος», επισημαίνει το ΚΕΦΙΜ.
Το ποσοστό εκτέλεσης του προϋπολογισμού επενδύσεων ήταν 17%, ενώ το μέσο ποσοστό εκτέλεσης του προϋπολογισμού μισθοδοσίας ανήλθε σε ποσοστό 85%, με μικρές διακυμάνσεις ανά έτος.
Με βάση τα στοιχεία, η εκτέλεση του προϋπολογισμού επενδύσεων για το σύνολο των δήμων την περίοδο 2019-2023, βρισκόταν σε ποσοστό 16% το 2019, παραμένοντας σταθερή κατά τα έτη 2020, 2021 και 2022. Το 2023 παρατηρείται ελαφρά αύξηση, φθάνοντας στο 19%.
«Η συνολική τάση δείχνει μια σταθερότητα σε πολύ χαμηλά ποσοστά εκτέλεσης προϋπολογισμού για επενδύσεις. Ο συγκεντρωτισμός, η επίδραση της γραφειοκρατίας και των καθυστερήσεων στην υλοποίηση επενδυτικών έργων και προγραμμάτων, αποτελούν ανασταλτικούς παράγοντες υλοποίησης του προϋπολογισμού επενδύσεων».
Σε σχέση με το μέσο ποσοστό εκτέλεσης του προϋπολογισμού μισθοδοσίας (85%), το ΚΕΦΙΜ τονίζει πως αποκαλύπτει την ανελαστικότητα της συγκεκριμένης δαπάνης, η οποία «αποτελεί ιδιαίτερα υψηλό ποσοστό του συνολικού προϋπολογισμού των δήμων, περιορίζοντας τις δυνατότητες χρηματοδότησης άλλων δράσεων και προγραμμάτων».
«Η εισαγωγή νέων μοντέλων αξιοποίησης και ανάπτυξης του ανθρώπινου δυναμικού των δήμων μπορεί να περιορίσει το συνολικό κόστος, ενισχύοντας ταυτόχρονα την ποιότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών προς τους πολίτες», αναφέρεται.
Λειτουργικά κόστη
Αναφορικά με τα λειτουργικά κόστη των δήμων, το ποσοστό εκτέλεσης του προϋπολογισμού ανέρχεται σε ποσοστό 72%, με μικρές διακυμάνσεις ανά έτος. Κάνοντας λόγο για εικόνα σταθερότητας, η έκθεση αναφέρει πως «τα λειτουργικά κόστη μπορούν να εξορθολογιστούν και να μειωθούν περαιτέρω, συμβάλλοντας στη βελτίωση της οικονομικής βιωσιμότητας των δήμων. Η βελτίωση μπορεί να επιτευχθεί μέσα από την αναδιοργάνωση της διοικητικής δομής των δήμων, την απλούστευση των διαδικασιών παροχής δημοτικών υπηρεσιών, την εφαρμογή στρατηγικού προγραμματισμού και αξιολόγησης, καθώς και τη μεγιστοποίηση της αξιοποίησης και συμβολής του ψηφιακού μετασχηματισμού, μεταρρυθμίσεις οι οποίες θα πρέπει να προωθηθούν και να υλοποιηθούν άμεσα».
Ανταποδοτικά τέλη
Περαιτέρω, τα ανταποδοτικά τέλη, κατά την υπό εξέταση περίοδο, διαμορφώθηκαν μεσοσταθμικά σε 108,68 ευρώ ανά κάτοικο, για τους μικρούς ηπειρωτικούς και ορεινούς δήμους (χαμηλότερο ποσό), ενώ για τους μικρούς νησιωτικούς δήμους «εκτοξεύτηκαν» σε 353,16 ευρώ ανά κάτοικο (υψηλότερο ποσό).
Αναλυτικότερα, τα ανταποδοτικά τέλη, σύμφωνα με τα στοιχεία, κυμαίνονται ως εξής: 108,68 ευρώ στους μικρούς ηπειρωτικούς και μικρούς ορεινούς δήμους, 114,30 ευρώ στους μεγάλους ηπειρωτικούς δήμους, 119,95 ευρώ στους μεσαίους ηπειρωτικούς δήμους, 121,95 ευρώ στους δήμους μητροπολιτικών κέντρων, 175,81 ευρώ στους μεγάλους και μεσαίους νησιωτικούς δήμους, 353,16 ευρώ στους μικρούς νησιωτικούς δήμους. Η μέση τιμή για όλες τις κατηγορίες δήμων είναι 146,45 ευρώ.
«Η κοστολόγηση των χρηματοδοτούμενων από τα ανταποδοτικά τέλη υπηρεσιών των δήμων και η υιοθέτηση νέων αποτελεσματικότερων μοντέλων παροχής μπορούν να οδηγήσουν σε σημαντικό εξορθολογισμό των τελών, μείωση του κόστους και βελτίωση της ποιότητας», συμπεραίνει η έκθεση του ΚΕΦΙΜ.
Ληξιπρόθεσμες οφειλές
Παράλληλα, οι ληξιπρόθεσμες οφειλές προς τους δήμους διαμορφώθηκαν στα 54,78 ευρώ ανά κάτοικο, στην κατηγορία των μικρών νησιωτικών δήμων, ενώ στα μητροπολιτικά κέντρα το αντίστοιχο ποσό φθάνει έως τα 6,05 ευρώ ανά κάτοικο.
Ειδικότερα, στους μικρούς νησιωτικούς δήμους οι οφειλές κυμαίνονται σε 54,78 ευρώ ανά κάτοικο, στους μικρούς ηπειρωτικούς και μικρούς ορεινούς δήμους 36,22 ευρώ, στους μεγάλους και μεσαίους νησιωτικούς δήμους 25,66 ευρώ, στους μεσαίους ηπειρωτικούς δήμους 23,05 ευρώ και στους δήμους μητροπολιτικών κέντρων 6,05 ευρώ ανά κάτοικο.
«Οι χαμηλές ληξιπρόθεσμες οφειλές αποκαλύπτουν την επιχειρησιακή ικανότητα των υπηρεσιών των δήμων, αλλά και την πολιτική βούληση από πλευράς δημοτικών αρχών για την είσπραξη των οφειλών», είναι το συμπέρασμα της έκθεσης.
Οικονομική ανεξαρτησία
Η οικονομική ανεξαρτησία των δήμων (ιδια προς συνολικά έσοδα), διαμορφώθηκε μεσοσταθμικά σε ποσοστό 37%. Οπως αναφέρει το ΚΕΦΙΜ, τα χαμηλότερα επίπεδα οικονομικής ανεξαρτησίας καταγράφουν οι μικροί ηπειρωτικοί και ορεινοί δήμοι (25,5%), ενώ τα υψηλότερα τα μητροπολιτικά κέντρα (48,7%).
Η έκθεση σημειώνει πως η οικονομική ανεξαρτησία των δήμων αποτελεί μία από τις σημαντικότερες παραμέτρους της οικονομικής τους αποδοτικότητας. «Οσο πιο οικονομικά ανεξάρτητος από τις επιχορηγήσεις της κεντρικής κυβέρνησης είναι ένας δήμος, τόσο μεγαλύτερη ελευθερία και ευελιξία διαθέτει ως προς τον σχεδιασμό και την παροχή υπηρεσιών προς τους δημότες και τη χρηματοδότηση έργων προώθησης της τοπικής ανάπτυξης».
Εκτός από τους μικρούς ηπειρωτικούς και μικρούς ορεινούς δήμους (25,5%) και τους δήμους των μητροπολιτικών κέντρων (48,7%), η οικονομική ανεξαρτησία των υπόλοιπων δήμων κυμαίνεται ως εξής: 26.8% στους μικρούς νησιωτικούς δήμους, 33.8% στους μεσαίους ηπειρωτικούς δήμους, 41% στους μεγάλους ηπειρωτικούς δήμους και 45.4% στους μεγάλους και μεσαίους νησιωτικούς δήμους.
Αυτονομία ΟΤΑ σε επίπεδο Ε.Ε.
Η έκθεση χαρακτηρίζει «χαμηλά» τα ποσοστά οικονομικής ανεξαρτησίας των ελληνικών δήμων, συγκριτικά με τις δημοτικές αρχές στις χώρες της Ευρωπαϊκής Ενωσης, «γεγονός το οποίο καταδεικνύει τον συγκεντρωτισμό που χαρακτηρίζει τη χώρα μας σε ό,τι αφορά τη χρηματοδότησή τους».
Οι κύριες συνιστώσες που επηρεάζουν την ανεξαρτησία των δήμων είναι η δημοσιονομική αυτονομία (δυνατότητα των τοπικών αρχών να καθορίζουν τις δαπάνες και να συλλέγουν έσοδα), η οικονομική αυτοδυναμία (κάλυψη των οικονομικών αναγκών από ίδιους πόρους), καθώς και η αυτονομία στον δανεισμό (ικανότητα τοπικών να δανείζονται και να διαχειρίζονται τα δάνεια).
Σύμφωνα με έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, η Ελλάδα την περίοδο 2015-2020 καταλάμβανε την 11η θέση ως προς τον βαθμό οικονομικής αυτονομίας της τοπικής αυτοδιοίκησης και την 25η ως προς τον βαθμό οργανωσιακής αυτονομίας, ανάμεσα στις 27 χώρες της ΕΕ.
Τέλος, σύμφωνα με τα στοιχεία του δείκτη αποκέντρωσης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής των περιφερειών, η Ελλάδα καταλαμβάνει την 22η θέση ανάμεσα στα 27 κράτη μέλη, με την χειρότερη επίδοση να καταγράφεται στο πεδίο της δημοσιονομικής αποκέντρωσης.
Ειδικότερα, ως προς την δημοσιονομική αποκέντρωση η Ελλάδα καταλαμβάνει την 25η θέση ανάμεσα στις 27 χώρες της Ε.Ε., ως προς τη διοικητική αποκέντρωση την 15η θέση και ως προς την πολιτική αποκέντρωση την 14η θέση.
Συμπεράσματα
Σύμφωνα με τη συγκεντρωτική συγκριτική ανάλυση των στοιχείων λειτουργίας των δήμων, οι δείκτες εκτέλεσης των γενικών προϋπολογισμών και των προϋπολογισμών επενδύσεων κινήθηκαν σε χαμηλά ποσοστά, ενώ οι δείκτες εκτέλεσης προϋπολογισμών για μισθοδοσία και λειτουργικά κόστη κινήθηκαν σε σχετικά υψηλά και σταθερά επίπεδα. Οι χαμηλές επιδόσεις των δύο πρώτων κατηγοριών, ιδιαίτερα των προϋπολογισμών επενδύσεων, αποκαλύπτουν την απουσία ολοκληρωμένου προγραμματισμού.
Από την έρευνα, προκύπτει επίσης ότι διαφορετικές κατηγορίες δήμων εμφανίζουν διαφορετικά επίπεδα δημοσιονομικής διαχείρισης (ανταποδοτικά τέλη και ληξιπρόθεσμες οφειλές), ενώ στο σύνολό τους η οικονομική ανεξαρτησία είναι αρκετά χαμηλή, αφού ο μέσος όρος ίδιων προς συνολικών εσόδων βρίσκεται στο 37%, για το σύνολο της περιόδου.
Ο παράγοντας αυτός επηρεάζει ιδιαίτερα αρνητικά την ουσιαστική αυτονομία των δήμων από τις επιταγές της κεντρικής κυβέρνησης υπονομεύοντας την τοπική ανάπτυξη, την αποδοτικότητα και την ποιότητα των δημοτικών υπηρεσιών.
«Η απαιτούμενη ενίσχυση της οικονομικής και διοικητικής ανεξαρτησίας των δήμων, για να επιφέρει πραγματικά αποτελέσματα και να συμβάλει ενεργά στην προώθηση της μεταρρύθμισης της τοπικής αυτοδιοίκησης, πρέπει να συνδεθεί με την εφαρμογή στρατηγικού προγραμματισμού και αξιολόγησης σε εθνικό και τοπικό επίπεδο, τον εξορθολογισμό της οικονομικής διαχείρισης και την προώθηση της διαφάνειας και της λογοδοσίας», τονίζει η έκθεση.
Προτάσεις
Με βάση τα στοιχεία και τα συμπεράσματα της ανάλυσης, το ΚΕΦΙΜ παρουσιάζει συγκεκριμένες προτάσεις, οι οποίες «μπορούν να ενισχύσουν σημαντικά τη λειτουργία των δήμων και την ποιότητα ζωής των δημοτών».
Ειδικότερα, προτείνεται:
- Να εφαρμοστούν άμεσα οι προβλέψεις του νόμου για την πολυεπίπεδη διακυβέρνηση (ν.5013/23), ιδίως σε ό,τι αφορά την κωδικοποίηση, την κανονιστική ανάπλαση του θεσμικού πλαισίου για τη λειτουργία της τοπικής αυτοδιοίκησης, την απλούστευση και την ανακατανομή των ασκούμενων αρμοδιοτήτων μεταξύ των διαφορετικών επιπέδων της δημόσιας διοίκησης. Η κωδικοποίηση και ταξινόμηση των ασκούμενων αρμοδιοτήτων των δήμων σε αρμοδιότητες επιτελικές, υποστηρικτικές, ελεγκτικές και παροχής υπηρεσιών μπορεί να συνεισφέρει θετικά αποτελέσματα.
- Να μεταφερθούν οι πόροι και η αρμοδιότητα καθορισμού του ΕΝΦΙΑ από το κεντρικό κράτος στους δήμους, με ισόποση μείωση της χρηματοδότησής τους από τους Κεντρικούς Αυτοτελείς Πόρους (ΚΑΠ), ώστε να ενισχυθεί η οικονομική ανεξαρτησία και η λογοδοσία των δημοτικών αρχών προς τους δημότες.
- Να αλλάξει το υφιστάμενο μοντέλο σχεδιασμού και εκτέλεσης των προϋπολογισμών των δήμων ώστε να εισαχθεί ο προϋπολογισμός απόδοσης ο οποίος διασυνδέει το στρατηγικό προγραμματισμό με την οικονομική διαχείριση.
- Να ενισχυθεί σημαντικά η διαθεσιμότητα ανοιχτών και προσβάσιμων δεδομένων που αφορούν τη λειτουργία των δήμων, όπως προβλέπει ο σχετικός νόμος 5056/23, και να αναβαθμιστεί η εποπτική ικανότητα του υπουργείου Εσωτερικών μέσα από την ενίσχυση και αναβάθμιση του Κόμβου Διαλειτουργικότητας.
- Να εφαρμοστεί άμεσα το νέο σύστημα εποπτείας και αξιολόγησης της λειτουργίας των δήμων (ν. 5056/23), σύμφωνα με το οποίο η λειτουργία του κάθε δήμου θα αξιολογείται συγκριτικά βάσει ενός συστήματος τυποποιημένων δεικτών για την παρακολούθηση της άσκησης των λειτουργιών και την παροχή των βασικών κατηγοριών των υπηρεσιών των δήμων, διασυνδέοντας την εποπτεία της εκτέλεσης του προϋπολογισμού και των δαπανών ενός δήμου, με την αποδοτικότητα και την ποιότητα των υπηρεσιών του.
- Να επιλυθούν άμεσα τα προβλήματα συμμόρφωσης και εφαρμογής του στρατηγικού προγραμματισμού στους δήμους, μέσα από την ενίσχυση της εφαρμοστικότητας και δεσμευτικότητας των επιχειρησιακών προγραμμάτων, την ενσωμάτωση σε αυτά των διάσπαρτων και αποσπασματικών επιπέδων και διαδικασιών προγραμματισμού και την πραγματική εναρμόνιση και ενοποίησή τους με τον δημοτικό προϋπολογισμό.
- Να προωθηθεί η συμπληρωματικότητα και ο συντονισμός των διάσπαρτων και συχνά πλημμελώς στοχευμένων δράσεων χρηματοδότησης των δήμων από το ΕΣΠΑ 2021 – 2027 και το Ταμείο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας. Παράλληλα, πρέπει να επιταχυνθούν οι διαδικασίες έγκρισης και εκταμίευσης για τους δήμους, με παρεμβάσεις για την ενίσχυση της οικονομικής αποδοτικότητας και ανεξαρτησίας των δήμων και την επίλυση των δομικών και οργανωτικών προβλημάτων που τις περιορίζουν.
