Η ανακοίνωση του πρωθυπουργού για την εκκίνηση της διαδικασίας συνταγματικής αναθεώρησης πυροδότησε τη σχετική συζήτηση. Εντούτοις, η συζήτηση δεν επικεντρώνεται στις αλλαγές για τη βελτίωση της ποιότητας της δημοκρατίας μας, αλλά σε θέματα που ελάχιστα συνδέονται με την αναθεώρηση αυτή καθεαυτήν. Η ομιχλώδης ώσμωση πολιτικού και επιστημονικού λόγου δημιουργεί σύγχυση και αλλοιώνει τον χαρακτήρα μιας συζήτησης που οφείλει να γίνεται με νηφαλιότητα και προοπτική. Θα πρέπει να είναι σαφές ότι η αναθεώρηση δεν είναι προνομιακό πεδίο των συνταγματολόγων ή των πολιτικών, αλλά αφορά τον κάθε πολίτη, που δικαιούται αλλά και οφείλει να έχει άποψη. Συνεκδοχικά και επιχειρώντας να απλουστεύσω για την καλύτερη κατανόηση όσα τέθηκαν στον δημόσιο διάλογο, σταχυολογώ τρία ζητήματα.
Ζήτημα πρώτο: Είναι σήμερα αναγκαία η συνταγματική αναθεώρηση;
Το ερώτημα αυτό θολώνει μέσα στην αχλή ενός παντελώς αναιτιώδους θέματος, εάν δηλαδή φταίει το Σύνταγμα για τις παθολογίες του πολιτικού συστήματος, όπως το πελατειακό σύστημα. Μα είναι προφανές ότι οι παθολογίες αυτές δεν μπορούν να αποδοθούν σε συνταγματικές ασυμμετρίες. Αυτό όμως ουδόλως αναιρεί τη βασική παραδοχή ότι ακριβώς επειδή εντοπίζονται τα φαινόμενα αυτά, θα πρέπει να παρέμβει ο αναθεωρητικός νομοθέτης για να τεθούν τα αναγκαία όρια. Η συνταγματική μηχανική είναι σε σημαντικό βαθμό μηχανική ορίων απέναντι στις κρατικές λειτουργίες. Αρα, η παραδοχή ότι πράγματι υπάρχουν παθολογίες, που όμως δεν οφείλονται στο Σύνταγμα και άρα δεν είναι αναγκαία η αναθεώρηση, είναι η απόλυτη σοφιστεία. Συμφωνούμε ότι πρέπει να αποσυνδεθεί η επιλογή της ηγεσίας της Δικαιοσύνης και των μελών των Ανεξάρτητων Αρχών από την κυβερνητική πλειοψηφία, ότι πρέπει να αλλάξει το πλαίσιο ευθύνης υπουργών, ότι πρέπει να θωρακιστεί περαιτέρω η Δικαιοσύνη, ότι πρέπει να ενισχυθεί ο ελεγκτικός ρόλος της Βουλής, ότι πρέπει να εδραιωθεί η αξιοκρατία στο Δημόσιο; Αν ναι, ας συζητήσουμε για αυτά.
Και, επιπλέον, υπάρχουν δυσλειτουργίες οι οποίες, μερικώς τουλάχιστον, πράγματι μπορούν να αποδοθούν σε πλημμελή μηχανική του Συντάγματος. Για παράδειγμα, στην αναθεώρηση του 2001 τέθηκε η προϋπόθεση ομοφωνίας –ή επικουρικά υπερπλειοψηφίας– για τον ορισμό μελών Ανεξάρτητων Αρχών, χωρίς να καθιερώνεται, όπως θα έπρεπε, κάποια θεσμική διέξοδος στη μάλλον συνήθη περίπτωση που δεν υπάρχει τέτοια ευρεία σύγκλιση. Το αποτέλεσμα ήταν ακρωτηριασμός των Αρχών και ζητήματα ακυρότητας σχετικών διοικητικών πράξεων που τέθηκαν από τη Δικαιοσύνη. Η αναθεώρηση του 2019 διασφάλισε την απρόσκοπτη συνέχεια των Αρχών και περιόρισε την απαιτούμενη πλειοψηφία, όμως το πρόβλημα ορισμού νέων μελών παρέμεινε, λόγω αδυναμίας σύμπτωσης σε προτεινόμενα πρόσωπα. Συνεπώς: Ναι, η αναθεώρηση είναι αναγκαία και ωφέλιμη.
Ζήτημα δεύτερο: Απαιτείται να συντρέχουν οι «πολιτικές» προϋποθέσεις της αναθεώρησης;
Το επιχείρημα τίθεται με δύο μορφές: (α) δεν γνωρίζουμε αν η επόμενη (αναθεωρητική) Βουλή θα είναι σε θέση να ολοκληρώσει την αναθεώρηση, δεδομένου ότι λόγω της μεσολάβησης των εκλογών είναι απρόβλεπτοι οι συσχετισμοί πολιτικών δυνάμεων που θα προκύψουν· και (β) ακόμη και αν προκύψει συμπαγής πολιτική πλειοψηφία, να μη διαθέτει «λευκή επιταγή».
Ως προς την πρώτη σκέψη, η απάντηση είναι απλή: το Σύνταγμα προβλέπει μια συγκεκριμένη διαδικασία, η οποία απαιτεί τη μεσολάβηση εκλογών, ώστε τα κόμματα προεκλογικά να διατυπώνουν τις θέσεις τους για την αναθεώρηση και, εν τέλει, ο λαός να αποφασίσει και ποιες θέσεις προκρίνει. Η εκλογική αβεβαιότητα είναι εγγενές δομικό στοιχείο της εν ισχύι διαδικασίας αναθεώρησης. Είτε αρέσει είτε όχι, αυτό είναι το γράμμα και το πνεύμα του Συντάγματος. Διαφορετικά, το εξ ορισμού αβέβαιο αποτέλεσμα των εκλογών θα λειτουργούσε αενάως ως αποτροπή σε οποιαδήποτε αναθεώρηση, όπερ εντελώς παράλογο. Το ίδιο ισχύει και για το οψιγενές επιχείρημα ότι παρέλκει η εκκίνηση της αναθεωρητικής διαδικασίας στη σημερινή Βουλή λόγω της πιθανότητας αδυναμίας σχηματισμού κυβέρνησης μετά τις μεσολαβούσες εκλογές και άμεσης διάλυσης της επόμενης Βουλής. Ανεξάρτητα από την αντίθετη στη θεωρία και, αντανακλαστικά, στη νομολογία άποψη, που είναι και η ορθή, ότι αναθεωρητική Βουλή λογίζεται εκείνη που εν τέλει θα λάβει ψήφο εμπιστοσύνης και θα λειτουργήσει ως πλήρης τακτική σύνοδος, το επιχείρημα πάσχει στη λογική του υπόσταση. Εν ολίγοις, nemo futura providet, κανένας δεν μπορεί να προβλέψει τα μελλούμενα, άρα καμία αναθεώρηση ποτέ!
Η παραδοχή ότι πράγματι υπάρχουν παθολογίες, που όμως δεν οφείλονται στο Σύνταγμα και άρα δεν είναι αναγκαία η αναθεώρηση, είναι η απόλυτη σοφιστεία.
Ως προς τη δεύτερη σκέψη προτείνεται να μην ψηφίσει η αντιπολίτευση κανένα άρθρο προς αναθεώρηση στην παρούσα Βουλή, ώστε όλες οι διατάξεις να απαιτούν την αυξημένη πλειοψηφία των 180 βουλευτών στην επόμενη αναθεωρητική Βουλή. Αφήνοντας στην άκρη ότι, όπως διατυπώνεται η σκέψη, λανθάνει η παραδοχή ότι η πλειοψηφία και της επόμενης Βουλής θα είναι επίσης της Νέας Δημοκρατίας, ενδεχόμενη τελική άρνηση της αντιπολίτευσης να ανοίξει άρθρα προς αναθεώρηση, ενώ αναγνωρίζει την ανάγκη προς τούτο, συνιστά περιφρόνηση του Συντάγματος που θέτει ένα σαφές πλαίσιο καταμερισμού αρμοδιοτήτων μεταξύ των δύο Βουλών: η προτείνουσα διαπιστώνει την ανάγκη αναθεώρησης και η αναθεωρητική αποφασίζει το περιεχόμενο. Πάντως, και για αυτή την αμήχανη και αντιθεσμική τοποθέτηση υπάρχει λύση: η συμπολίτευση στη σημερινή Βουλή να δεσμευθεί σχετικά με την κατεύθυνση που θα λάβει κάθε άρθρο το οποίο τίθεται προς αναθεώρηση, ώστε να μην υπάρχουν εκπλήξεις στην επόμενη Βουλή – αν, βεβαίως, παραμένει η ίδια κοινοβουλευτική πλειοψηφία. Με τον τρόπο αυτό, εκλείπει και το τελευταίο φύλλο συκής για να μην υπερψηφιστούν άρθρα προς αναθεώρηση από την τρέχουσα Βουλή. Αν, βεβαίως, το πρόβλημα είναι πράγματι αυτό και δεν πρόκειται για αντιπολιτευτικό άλλοθι χειραγώγησης θεσμών για να οδηγηθεί σε ματαίωση ή απίσχνανση το αναθεωρητικό εγχείρημα, όπως ακριβώς συνέβη στην αναθεώρηση του 2008. Συνεπώς, δεν υφίστανται «πολιτικές» προϋποθέσεις της αναθεώρησης πέρα από τις συνταγματικές προϋποθέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 110, η συνδρομή των οποίων συνιστά επαρκή και αναγκαίο όρο της.
Ζήτημα τρίτο: Τις πταίει για τη διάταξη περί ποινικής ευθύνης των υπουργών;
Δεν φαίνεται να υπάρχει σήμερα διαφωνία ότι σχετικά με την ποινική ευθύνη των υπουργών πρέπει να ενισχυθεί ο ρόλος της Δικαιοσύνης και να αποδυναμωθεί η παρέμβαση της Βουλής. Αυτό θα έπρεπε να αρκεί για να κλείσει το θέμα χωρίς περαιτέρω εντάσεις και να τεθεί προς αναθεώρηση το άρθρο 86 του Συντάγματος. Εντούτοις, προέκυψε αναιτιωδώς συζήτηση με το, κατά την άποψή μου, ακατανόητο επιχείρημα ότι επειδή τάχα η κυβέρνηση δεν σεβάστηκε στην εφαρμογή του το άρθρο 86, δεν είχε, τρόπον τινά, έννομο συμφέρον ή ηθικό δικαίωμα να προτείνει την αναθεώρησή του. Με την επιπλέον, προσβλητική και πατερναλιστική για τους πολίτες, μομφή ότι η συζήτηση εκκίνησε από τη συμπολίτευση με σκοπό τον αντιπερισπασμό από μύρια όσα της αποδίδονται. Τέσσερις παρατηρήσεις επ’ αυτού.
Πρώτον, η αναθεώρηση ήταν ρητά καταγεγραμμένη ως βασική πολιτική στο προεκλογικό πρόγραμμα της Νέας Δημοκρατίας πριν από τις εκλογές του 2023 (σελ. 20 του προγράμματος). Δεδομένου ότι εντός του τρέχοντος ημερολογιακού έτους εκκινεί η τελευταία σύνοδος της παρούσας βουλευτικής περιόδου, η έναρξη της αναθεωρητικής διαδικασίας μόνο συνέπεια δείχνει εκ μέρους του κυβερνώντος κόμματος και σεβασμό στο Σύνταγμα. Για δε την επίκληση ότι αναθεώρηση δεν συντελείται σε «μη διακυβερνήσιμη χώρα», στα κοινοβουλευτικά συστήματα το κυβερνήσιμο το κρίνει η Βουλή διά της εμπιστοσύνης ή της δυσπιστίας της και όχι η επιθυμία μας.
Δεύτερον, η Νέα Δημοκρατία ήταν το κόμμα που διαχρονικά έφερε μείζονες προτάσεις προς την κατεύθυνση του εξορθολογισμού του άρθρου 86. Το Σύνταγμα του 1975 προέβλεψε ότι για πράξεις και παραλείψεις που τελέσθηκαν στο πλαίσιο υπουργικών καθηκόντων δεν μπορεί να γίνει προανάκριση ή ανάκριση, τη δε δίωξη ασκεί η Βουλή. Η πρόταση της Νέας Δημοκρατίας στην αναθεωρητική διαδικασία που ολοκληρώθηκε το 2001 περιελάμβανε την πρόβλεψη ότι εάν στο πλαίσιο εξέτασης ή ανάκρισης προκύπτουν στοιχεία που θεμελιώνουν ευθύνη μέλους της κυβέρνησης ή υφυπουργού, τα στοιχεία διαβιβάζονται στη Βουλή διά του αρμοδίου εισαγγελέα όταν η ανάκριση περατωθεί. Διάταξη η οποία ίσχυε αυτούσια και στον τότε νόμο περί ευθύνης υπουργών 2509/1997. Τελικά επικράτησε η πρόταση του ΠΑΣΟΚ, βάσει της οποίας αν στο πλαίσιο διοικητικής ή δικαστικής λειτουργίας προκύψουν στοιχεία που σχετίζονται με υπουργούς δεν ολοκληρώνεται η ανακριτική διαδικασία, αλλά ο φάκελος διαβιβάζεται στη Βουλή «αμελλητί». Επιπλέον, προκρίθηκε η συμπερίληψη στο Σύνταγμα σύντομης αποσβεστικής προθεσμίας εντός της οποίας θα ήταν δυνατόν να ασκηθεί η αρμοδιότητα της Βουλής (δεύτερη σύνοδος της επόμενης βουλευτικής περιόδου), ώστε πλέον δεν θα ήταν δυνατόν να επεκταθεί ή να καταργηθεί με νόμο παρά μόνο με νέα αναθεώρηση. Πράγματι, η αποσβεστική προθεσμία καταργήθηκε παντάπασιν στην αναθεώρηση του 2019, η οποία ολοκληρώθηκε επί Νέας Δημοκρατίας.
Τρίτον, η Νέα Δημοκρατία είναι το μόνο κόμμα στη Μεταπολίτευση που ενεργοποίησε τις διατάξεις για την ευθύνη υπουργών για δικά της στελέχη. Οπως επίσης, ενόσω ήταν πλειοψηφία, με δική της πρωτοβουλία αναθεώρησε το 2019 το άρθρο 68 ώστε να δίδεται η δυνατότητα στην αντιπολίτευση να προκαλεί εξεταστικές επιτροπές, όπερ και συνέβη στην πράξη. Με τον τρόπο αυτό άλλαξε το υπόδειγμα ευθύνης και λογοδοσίας της κυβέρνησης. Διότι η πολιτική πρακτική ήταν τόσο οι προανακριτικές όσο και οι εξεταστικές επιτροπές να ενεργοποιούνται από την εκάστοτε πλειοψηφία κατά μελών προηγούμενων κυβερνήσεων άλλης παράταξης.
Ο αναθεωρητικός μηδενισμός λόγω πολιτικής καχυποψίας είναι απλά μη αποδεκτός, διότι η αναθεώρηση δεν αφορά το παρελθόν ή το παρόν, αλλά το μέλλον.
Τέταρτον, ο σημερινός πρωθυπουργός ήταν πάντοτε συνεπής στη θέση του σχετικά με την ποινική ευθύνη υπουργών. Το 2006, ο Κυριάκος Μητσοτάκης έφερε, ως πρώτος υπογράφων, πρόταση αναθεώρησης του άρθρου 86 για διεύρυνση ή κατάργηση της αποσβεστικής προθεσμίας και περιορισμό της σχετικής αρμοδιότητας της Βουλής στη χορήγηση της άδειας για τη δίωξη. Προς την αντίθετη κατεύθυνση είχε τοποθετηθεί ως εισηγητής της πλειοψηφίας στη Ζ΄ Αναθεωρητική Βουλή ο Ευάγγελος Βενιζέλος, τον οποίο τιμώ για την επιστημονική και πολιτική του διαδρομή: «Οι εγγυήσεις οι οποίες αφορούσαν την ποινική ευθύνη των Υπουργών στο αρχικό στάδιο του φαινομένου αυτού ήταν εγγυήσεις, οι οποίες έπρεπε να προστατεύσουν τον Υπουργό, σε σχέση κυρίως με τη μοναρχική εξουσία. Στη συνέχεια, οι εγγυήσεις … έπρεπε να προστατεύσουν την εκάστοτε αντιπολίτευση που ήταν προηγουμένως κυβέρνηση και εκαλείτο να απολογηθεί, για τη δική της προηγούμενη κυβερνητική θητεία από το μένος, το ενδεχομένως εκδικητικό, της νέας πλειοψηφίας και άρα της νέας κυβέρνησης. Σιγά σιγά νομίζω ότι και αυτό το στάδιο έχει ξεπεραστεί. Υπάρχει τώρα ένα πολύ οξύ και πιεστικό πολλές φορές πρόβλημα προστασίας του θεσμού αυτού από ενδεχόμενες υπερβολές και καταστρατηγήσεις που δεν προέρχονται μόνο από την εκάστοτε κοινοβουλευτική πλειοψηφία και στρέφονται εις βάρος της εκάστοτε μειοψηφίας που ήταν πριν κυβέρνηση, αλλά προέρχονται από την ίδια τη δικαστική εξουσία, η οποία έχει τον τελικό λόγο, έχει την αρμοδιότητα να αποφαίνεται για την ενοχή ή την αθωότητα, με τεράστιες πολιτικές επιπτώσεις από την άποψη αυτή … Πιστεύω ότι η απλή άρση της ασυλίας και η παραπομπή στα κοινά ποινικά δικαστήρια δεν περιβάλλει τους Υπουργούς, τα πολιτικά πρόσωπα, με τις εγγυήσεις που πρέπει ένα σύγχρονο πολίτευμα να έχει, προκειμένου να μη διολισθαίνει σε φαινόμενα βαρβαρότητας η πολιτική ζωή της χώρας».
Η συζήτηση για τη συνταγματική αναθεώρηση δεν συνίσταται για πεδίο μικροκομματικής εκμετάλλευσης. Αυτό απαιτεί κατεξοχήν το ίδιο το Σύνταγμα όταν καθιερώνει ειδικές πλειοψηφίες. Είναι όμως και στοιχειώδης πολιτική επιταγή. Εάν όλοι διαπιστώνουμε την αναγκαιότητα της αναθεώρησης και εν πολλοίς τα πεδία στα οποία αυτή πρέπει να επικεντρωθεί, είναι παράδοξο και ανεύθυνο να μην είμαστε σε θέση να διαμορφώσουμε ένα ικανό πλαίσιο ουσιαστικής διαβούλευσης. Ο αναθεωρητικός μηδενισμός λόγω πολιτικής καχυποψίας είναι απλά μη αποδεκτός, διότι η αναθεώρηση δεν αφορά το παρελθόν ή το παρόν, αλλά το μέλλον. Μην περιπέσουμε σε αυτό που ο προσφάτως εκλιπών δάσκαλος Αντώνης Μανιτάκης περιέγραψε ως «μελαγχολική ελαφρότητα της αναθεώρησης». Η μειοψηφία να συναινέσει στο άνοιγμα των αναγκαίων άρθρων και η πλειοψηφία μπορεί να δεσμευτεί πολιτικά για την κατεύθυνση που θα δοθεί στην αναθεωρητική Βουλή. Ηρθε η ώρα της ευθύνης όλων μας. Με το κλείσιμο του πρώτου τετάρτου του 21ου αιώνα, είναι η στιγμή για ένα σύγχρονο και οραματικό Σύνταγμα. Αλλη χαμένη ευκαιρία δεν συγχωρείται.
Ο κ. Γιώργος Γεραπετρίτης είναι υπουργός Εξωτερικών, καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου.
