Το κείμενο που ακολουθεί γράφτηκε λίγο μετά τον θάνατο του Κωνσταντίνου Καραμανλή, με σκοπό τη συνταγματική αποτίμηση του τρόπου άσκησης των αρμοδιοτήτων του ως πρωθυπουργού και ως Προέδρου της Δημοκρατίας. Το ανακάλυψα τυχαία στα ηλεκτρονικά αρχεία μου. Θυμήθηκα ότι δεν τόλμησα τότε να το δημοσιεύσω για να μη χαρακτηριστώ από τους ομοϊδεάτες φίλους μου της Αριστεράς «κρυπτο-καραμανλικός».
Σήμερα, με την απόσταση του χρόνου και την ωρίμασή μου, το κάνω, ως στοιχειώδη απόδοση, προσωπικής, επιστημονικής οφειλής στον αρχιτέκτονα –για να χρησιμοποιήσω χαρακτηρισμό του Αλιβιζάτου– της μεταπολιτευτικής Προεδρευομένης Κοινοβουλευτικής Δημοκρατίας μας. Διότι με βοήθησε, μεταξύ των άλλων, να απαλλαγώ από αφηρημένες και φορμαλιστικές ερμηνείες του Συντάγματος και από ιδεολογικές ή πολιτικές προ-αντιλήψεις ή προ-κατανοήσεις του και να προσγειωθώ στη συνταγματική πραγματικότητα, στο πραγματικό Σύνταγμα, στα νοήματα που αποκτούν οι διατάξεις του τυπικού Συντάγματος κατά την εφαρμογή και ερμηνεία τους από τον νομοθέτη, τη νομολογία, τη διοίκηση και τη θεωρία και γίνονται κοινώς αποδεκτά. Με ύπατο οδηγό τις θεμελιώδεις αρχές του πολιτεύματος. Eτσι ασπάστηκα την πραγματιστική ή κατ’ άλλους ρεαλιστική ή δυναμική ερμηνεία του Συντάγματος.
Η παραγνωρισμένη συμβολή
Στο θέμα μας. Με αφορμή την επέτειο, ημέρας και μήνα, της ψήφισης του Συντάγματος του 1975, οφείλουμε, πενήντα χρόνια μετά, να αποδώσουμε τη δέουσα τιμή στον εμπνευστή και πρωτεργάτη της μεταπολιτευτικής μας συνταγματικής δημοκρατίας.
Η συμβολή του Κωνσταντίνου Καραμανλή στην αποκατάσταση και εδραίωση της μεταπολιτευτικής κοινοβουλευτικής δημοκρατίας έχει κατά κόρον υπογραμμιστεί από πολιτικούς και πολιτειολόγους, ώστε περιττεύει κάθε νέα υπογράμμιση. Εκείνο που δεν έχει, κατά τη γνώμη μου, αναλυθεί, όσο χρειάζεται, είναι η καραμανλική συνταγματική αντίληψη και πρακτική, η αντίληψη, δηλαδή, και πρακτική του Καραμανλή σχετικά με τη συνταγματική οργάνωση και άσκηση της εξουσίας, και ιδίως της εκτελεστικής, στην Ελλάδα της μεταπολίτευσης. Διότι είναι γεγονός αναμφισβήτητο ότι η ενεργός και αποφασιστική παρουσία του Καραμανλή στη διαμόρφωση και λειτουργία της Προεδρευομένης Κοινοβουλευτικής Δημοκρατίας σφράγισε καθοριστικά και ανεξίτηλα τον ιδεότυπο των μεταπολιτευτικών συνταγματικών μας θεσμών.
Ο Καραμανλής ούτε σχεδίασε ούτε υποστήριξε το πρότυπο μιας δικέφαλης
πολιτικά εκτελεστικής εξουσίας. Αντίθετα, τόσο από την εισηγητική επί του Συντάγματος έκθεση όσο και από τα πρακτικά της Βουλής προκύπτει ότι ήθελε και
αγωνίστηκε για μια ενιαία και αποτελεσματική εκτελεστική εξουσία
Πράγματι, τόσο η συνταγματική εικόνα του Προέδρου της Δημοκρατίας όσο και εκείνη του πρωθυπουργού ιχνογραφήθηκαν και οι δύο από τον Κ. Καραμανλή, ο οποίος υπήρξε εμπνευστής και πρωτεργάτης τόσο της αρχικής όσο και της οριστικής αποτύπωσής τους στη συνταγματική μας πραγματικότητα.
Το Σύνταγμα του 1975 γεννήθηκε, ως γνωστόν, με το στίγμα των προεδρικών υπερεξουσιών και καταγγέλθηκε από την τότε αντιπολίτευση, αλλά και από συνταγματολόγους, ως το κείμενο που καθιέρωνε αυταρχική προεδρική εξουσία και μετέτρεπε τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας από ρυθμιστή σε εξουσιαστή του πολιτεύματος. Η συνταγματική οργάνωση των προεδρικών εξουσιών είχε, τότε, επικριθεί σφόδρα και είχε συνοδευθεί από δυσοίωνες για το πολίτευμα και τη δημοκρατία προβλέψεις, οι οποίες θεωρούσαν λίαν πιθανό ενδεχόμενο, μόλις η συγκυρία το επέτρεπε, τη μοιραία για το πολίτευμα σύγκρουση Πρωθυπουργού και Προέδρου και την πλήρη επικράτηση του δεύτερου επί του πρώτου.
Οι προβλέψεις αυτές ξεκινούσαν από την επιπόλαιη ερμηνευτική αφετηρία ότι οι προεδρικές αρμοδιότητες είχαν στο Σύνταγμα του 1975 μια αντιπλειοψηφική και αντικοινοβουλευτική τελολογία και ότι οι Πρόεδροι της Δημοκρατίας δύσκολα θα μπορούσαν, ευκαιρίας δοθείσης, να συγκρατήσουν τις πρωθυπουργοφάγους διαθέσεις τους.
Οξύνοια και ρεαλισμός
Πίστευα και εξακολουθώ να πιστεύω, αντιθέτως, ότι οι φόβοι της τότε αντιπολίτευσης δεν ήταν, απλώς, υπερβολικοί, αλλά και δεν ανταποκρίνονταν καν στο προεδρικό πρότυπο, που σχεδίασε και ενσάρκωσε ο Κ. Καραμανλής, του οποίου η πολιτική οξύνοια και ο πολιτικός του ρεαλισμός δύσκολα συμβιβάζονταν με ένα αφηρημένο συνταγματικό στερεότυπο προεδρικής εξουσίας.
Μια σχηματική και σύντομη παρουσίαση της συνταγματικής φυσιογνωμίας των θεσμών που υπηρέτησε ο Κ. Καραμανλής, επιχειρούμενη υπό το πρίσμα, φυσικά, της συνταγματικής πρακτικής που επακολούθησε, θα κατέληγε, πιστεύω, στη διατύπωση των ακόλουθων διαπιστώσεων.
α) Ο Καραμανλής ούτε σχεδίασε ούτε υποστήριξε το πρότυπο μιας δικέφαλης πολιτικά εκτελεστικής εξουσίας. Αντιθέτως, τόσο από την εισηγητική επί του Συντάγματος έκθεση όσο και από τα πρακτικά της Βουλής προκύπτει ότι ήθελε και αγωνίστηκε για μια ενιαία και αποτελεσματική εκτελεστική εξουσία. Τον θεσμικό διχασμό της εκτελεστικής εξουσίας και την ενδεχόμενη αντιπαράθεση Προέδρου και πρωθυπουργού όχι μόνον απευχόταν, αλλά τα έκρινε και θεσμικά αποκρουστέα. Η βασική ιδέα από την οποία διακατεχόταν ο Καραμανλής, και η οποία φαίνεται ότι του είχε γίνει έμμονη, ήταν πώς θα οικοδομηθεί ένα ισχυρό και αποτελεσματικό συνταγματικό κράτος, δημοκρατικά νομιμοποιημένο. Θεμέλιο της ισχυρής αυτής συνταγματικής εξουσίας, ικανής, όπως έλεγε, να πειθαρχεί τις κεντρόφυγες πολιτικές δυνάμεις, ήταν η δημιουργία μιας συγκεντρωτικής και πολιτικά ενοποιημένης κυβερνητικής εξουσίας.
Διακριτοί ρόλοι
β) Στο πλαίσιο της καραμανλικής αυτής αντίληψης για την εξουσία, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας δεν μπορούσε και δεν έπρεπε να είναι κυβερνήτης, δεν επιτρεπόταν να παρεμβαίνει στη διακυβέρνηση του τόπου ούτε και να αναμειγνύεται στη διαμόρφωση και άσκηση της κυβερνητικής ή γενικής πολιτικής της χώρας. Οφειλε να παραμένει άγρυπνος και ανήσυχος παρατηρητής της και να αρκείται, όταν μάλιστα διαθέτει την πολύτιμη πείρα και την πολιτική σοφία του Κ. Καραμανλή, σε παραινέσεις, προτροπές και προειδοποιήσεις.
Το πεδίο της δικαιοδοσίας του Προέδρου της Δημοκρατίας είναι, επομένως, διαφορετικό από εκείνο του πρωθυπουργού. Ο ΠτΔ φροντίζει για την ομαλή λειτουργία του πολιτεύματος, για τις σχέσεις κυβέρνησης και αντιπολίτευσης και νοιάζεται για την τήρηση και τον σεβασμό του Συντάγματος. Ο πρωθυπουργός είναι ο κυβερνήτης της χώρας, καθορίζει τις τύχες της, τις δημόσιες πολιτικές της και έχει μαζί με την κυβέρνηση την αποκλειστική ευθύνη και εξουσία της πολιτικής διεύθυνσής της. Η σύγκρουση των δύο αυτών οργάνων της εκτελεστικής εξουσίας ήταν θεσμικά και πολιτικά αποτρέψιμη.
Το γεγονός ότι ο Κ. Καραμανλής επέλεξε, μόλις τέθηκε σε ισχύ το Σύνταγμα του 1975, το πόστο του πρωθυπουργού και όχι εκείνο του Προέδρου, ενώ για τη θέση του Προέδρου πρότεινε τον Κ. Τσάτσο, αποδεικνύει, πιστεύω, ότι στο μυαλό του Καραμανλή ο αρχηγός του κράτους δεν ήταν και δεν μπορούσε να γίνει κέντρο αποφασιστικής εξουσίας. Τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας ο συντακτικός νομοθέτης του 1975 τον ήθελε, κυρίως, εγγυητή της ομαλής λειτουργίας του πολιτεύματος, τελευταίο καταφύγιο σε στιγμές κρίσης, παράγοντα ισορροπίας σε περιόδους συνταγματικών εμπλοκών, κυρίως, όμως, όργανο κίνησης διαδικασιών για την αντιμετώπιση της κρίσης και την ανεύρεση διεξόδων. Τις προεδρικές αυτές αρμοδιότητες ουσιαστικά κατήργησε η αναθεώρηση του 1986.
Ανησυχούσε μονίμως ο Καραμανλής για την πολιτική οξύτητα και την κομματική αντιδικία και ήθελε να εξοπλίσει το πολίτευμα με εφεδρικούς μηχανισμούς αντιμετώπισης των κρίσεων και των εξαιρετικών περιστάσεων. Αν η ανησυχία του ήταν δικαιολογημένη, έμελλε να αποδειχθεί.
Ο αληθής συγκεντρωτισμός
γ) Ολα δείχνουν πως ο Κ. Καραμανλής είχε εγκαίρως διαγνώσει ότι ένας αιρετός αρχηγός του κράτους σε κοινοβουλευτικό σύστημα, και μάλιστα εκλεγμένος από τη Βουλή, δεν ήταν δυνατόν να αναδειχθεί σε κέντρο εξουσίας: του έλειπαν οι αναγκαίες προς τούτο πολιτικές και θεσμικές προϋποθέσεις. Στα δικομματικά κοινοβουλευτικά συστήματα το πραγματικό κέντρο πολιτικής εξουσίας είναι και παραμένει ο πρωθυπουργός. Την αλήθεια αυτή φαίνεται πως είχε αφομοιώσει ο Καραμανλής, γι’ αυτό και συνειδητά διάλεξε τη θέση του πρωθυπουργού το 1975. Και με την επιλογή του εκείνη έδωσε το στίγμα, αλλά και το μέτρο των εξουσιών του Προέδρου και του πρωθυπουργού αντίστοιχα.
Ολα δείχνουν πως ο Κ. Καραμανλής είχε εγκαίρως διαγνώσει ότι ένας αιρετός αρχηγός του κράτους σε κοινοβουλευτικό σύστημα, και μάλιστα εκλεγμένος
από τη Βουλή, δεν ήταν δυνατόν να αναδειχθεί σε κέντρο εξουσίας: του
έλειπαν οι αναγκαίες προς τούτο πολιτικές και θεσμικές προϋποθέσεις.
Η κριτική που μπορεί να ασκηθεί στον Καραμανλή δεν είναι ότι επιχείρησε να εγκαταστήσει συνταγματικά μια υπερτροφική προεδρική εξουσία, αλλά ότι πρώτος αυτός εγκαινίασε και τελικά θεσμοθέτησε μια πανίσχυρη, πολιτικά αυτονομημένη και πρακτικά ανεξέλεγκτη πρωθυπουργική εξουσία. Επί πρωθυπουργίας του το κοινοβουλευτικό μας σύστημα διαμορφώθηκε σε σύστημα διακυβέρνησης αφόρητα πρωθυπουργοκεντρικό. Οσοι βιαστικά έστρεψαν τα πυρά τους κατά των προεδρικών υπερεξουσιών δεν πρόσεξαν, ίσως, ότι σιωπηρά αλλά σταθερά οικοδομήθηκε, με την ανοχή ή τη σύμπραξη και των δύο πολιτικών δυνάμεων που άσκησαν εξουσία, μια αληθινά επικίνδυνη –και όχι μόνον υποθετικά όπως η προεδρική– και υπερσυγκεντρωτική πολιτική εξουσία: η πρωθυπουργική.
δ) Ο Κ. Καραμανλής δεν χρωμάτισε, όμως, μόνο με την πρακτική του το αξίωμα του πρωθυπουργού, δημιούργησε με τη δεκαετή προεδρική θητεία του ένα υποδειγματικό πρότυπο Προέδρου της Δημοκρατίας. Δίδαξε, κατ’ αρχάς, ότι εκείνο που χαρακτηρίζει και καταξιώνει θεσμικά το αξίωμα του ΠτΔ είναι ο υπερκομματικός του ρόλος, η άσκηση των προεδρικών καθηκόντων χωρίς πολιτικές δεσμεύσεις και κομματικές εξαρτήσεις.
ε) Ανέδειξε, στη συνέχεια, με την παρουσία του στην Προεδρία της Δημοκρατίας και μιαν άλλη πτυχή του προεδρικού αξιώματος, ιδιαίτερα αναγκαία και χρήσιμη για ένα κοινοβουλευτικό σύστημα: την ενοποιητική. Σε κυβερνητικό σύστημα όπως το κοινοβουλευτικό, όπου οι κοινοβουλευτικές αντιπαραθέσεις και οι κομματικές συγκρούσεις έχουν άμεση επίπτωση στην κοινοβουλευτική και κυβερνητική σταθερότητα, ανακύπτει επιτακτικά η ανάγκη δημιουργίας μιας βαθμίδας πολιτικής ενοποίησης της κοινωνίας, πέρα και ανεξάρτητα από τις αντιθέσεις και τις συγκρούσεις.
Την αποστολή, ακριβώς, αυτή μαζί με την παραπλήσια ιδέα της ανάγκης διαφύλαξης της ενότητας και συνέχειας της κρατικής εξουσίας, πέρα από τις κυβερνητικές ή πολιτικές μεταβολές, υπηρέτησε κατά τον καλύτερο τρόπο ο Κ. Καραμανλής ως Πρόεδρος της Δημοκρατίας, υπογραμμίζοντας έτσι τη χρησιμότητα του θεσμού και την ειδική, συμβολική, κυρίως, αποστολή του: να εκπληρώνει ενσαρκώνοντας ο εκάστοτε φορέας του την εθνική ενότητα.
Το μέτρο
Είναι πραγματικά δύσκολη και ίσως αδύνατη η ακριβής αποτίμηση της συμβολής του Κ. Καραμανλή στη διαμόρφωση και τη λειτουργία του κοινοβουλευτικού μας πολιτεύματος, διότι η εισφορά του υπήρξε τεράστια και μοναδική. Η συνταγματική δημοκρατία της μεταπολίτευσης φέρει σίγουρα την προσωπική του σφραγίδα. Δεν τίμησε απλώς τα αξιώματα που ανέλαβε, απέδωσε σε αυτά το νόημα που τους άρμοζε με βάση το Σύνταγμα και τις υπάρχουσες πολιτικές συνθήκες και με πολιτικό οδηγό των πράξεών του το μέτρο.
Η συνεπής και υπεύθυνη συνταγματική του πρακτική, διανθισμένη με ένα αινιγματικό και διφορούμενο θεσμικό λόγο, διαπνεόταν από ένα πνεύμα θεσμικής υπευθυνότητας, συνταγματικής αυστηρότητας και δωρικής, πολιτικής λιτότητας. Ο Κ. Καραμανλής δεν μπορεί, σίγουρα, να χαρακτηριστεί μεγάλος μεταρρυθμιστής και πολύ δύσκολα μπορεί να ονoμαστεί ριζοσπάστης. Η πολιτική και θεσμική του φιλοσοφία ήταν πριν από όλα ρεαλιστική, στραμμένη, κυρίως, στην αποτελεσματική λειτουργία των κειμένων θεσμών, παρέμεινε προσηλωμένη στη συνταγματική και κοινοβουλευτική μας παράδοση, την οποία ο συντηρητικός και φιλελεύθερος μαζί, λαϊκός ηγέτης συνέχισε και εδραίωσε προσαρμόζοντάς την στις νέες συνθήκες.
*O κ. Αντώνης Μανιτάκης είναι ομότιμος καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου ΑΠΘ, επικεφαλής της επιστημονικής επιτροπής της Νομικής του Πανεπιστημίου Λευκωσίας.
